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Les trois fonctions de l'Etat par R.Musgrave
 
Les trois fonctions de l'État

par RICHARD ABEL MUSGRAVE
(né en 1910)

extrait de L'économie Politique, Jacques Généreux
Editions Larousse Bordas, 1996

Dans la maturation d'une question, il est des moments où le seul fait de définir des concepts et/ou de les ordonner dans une typologie pertinente des cas de figure possibles contribue largement au progrès du débat. Tel est certainement l'un des apports essentiels de Richard Musgrave pour la question qui nous occupe dans cette partie, à savoir la définition des objectifs de l'action publique. L'apport de Musgrave à l'économie publique dépasse bien entendu cette seule question, mais nous nous intéressons ici uniquement au premier chapitre de son livre, la Théorie des finances publiques (1959), qui définit les trois fonctions de l'État. L'objectif du livre est de construire une théorie normative de l'action par les dépenses et les recettes publiques. Pour ce faire, il doit commencer par définir les champs où l'intervention de l'État est nécessaire. Il est ainsi conduit à dresser l'une des plus remarquables synthèses sur l'ensemble des fondements micro- et macroéconomiques de la politique économique. Il organise ces fondements autour de trois fonctions : allocation des ressources (ou affectation), distribution (ou répartition) et stabilisation.
La fonction d'allocation des ressources consiste à rétablir un usage des ressources optimal au sens de Pareto à chaque fois que le jeu spontané des échanges et des marchés s'écarte de cet optimum.
La fonction de distribution (ou de répartition), qui est en fait une fonction de redistribution, vise à corriger la répartition spontanée des revenus et des richesses en vue d'instaurer ce que la société considère comme une juste répartition.
Enfin, la fonction de stabilisation correspond à deux objectifs de l'État dans la régulation de l'économie : le plein emploi des facteurs de production (et en particulier du travail) et la stabilité des prix. La façon dont Richard Musgrave définit les contours de cette fonction est conforme à la vision keynésienne alors dominante: il s'agit de stimuler ou, au contraire, de freiner la demande globale selon que le problème dominant est le chômage ou l'inflation.
Richard Musgrave accorde les développements les plus nourris à la fonction d'allocation et il propose une typologie des fondements microéconomiques de l'État qui, aujourd'hui encore, reste la plus commode et la plus usitée. Richard Musgrave recense cinq raisons Jusqu'alors reconnues par l'analyse économique pour justifier une intervention de l'État dans l'allocation des ressources :
1 °) la définition des règles et des droits qui permettent le jeu le plus efficace de la libre concurrence, à chaque fois que des marchés concurrentiels constituent la solution la plus efficace. Les quatre raisons suivantes concernent des situations où la libre concurrence ne permet pas d'assurer l'optimum de Pareto;
2°) les situations de rendements croissants. La théorie microéconomique démontre que, en présence de rendements croissants, la concurrence oblige à pratiquer des prix inférieurs au coût moyen de production. Des activités utiles à la collectivité sont ainsi condamnées à dis-paraître, faute de rentabilité, ou bien ne peuvent être maintenues que par un monopole, ou un oligopole. L'État est censé intervenir, soit pour sauvegarder des productions nécessaires, soit pour réguler l'action des monopoles (ou oligopoles) dans un sens conforme à l'allocation effi-cace des ressources;
3°) les externalités, ou effets externes. On entend par effet externe (ou externalité) une situation dans laquelle les choix d'un individu modifient le bien-être des autres individus sans que les mécanismes du marché conduisent cet individu à tenir compte de ces effets sur la col-lectivité. On parle d'économie ou de déséconomie externe selon que l'effet est positif ou néga-tif. Des nuisances dégradant l'environnement peuvent ainsi constituer une déséconomie externe. En revanche les dépenses des individus pour leur éducation ou leur santé sont sources d'économie externe dans la mesure où elles ont des effets bénéfiques pour la collectivité.
Selon l'analyse de Pigou (l'Économie du bien-être, 1920), les individus n'étant pas inci-tés à prendre en compte les coûts sociaux (pour la collectivité) et les avantages sociaux mais uniquement les coûts et avantages privés (pour eux seuls), ils effectuent des choix qui condui-sent à la surproduction des nuisances (déséconomies externes) et à une production sous-opti-male des biens et services occasionnant des économies externes;
4°) les biens collectifs purs. Rappelons qu'ils se caractérisent par la consommation col-lective et la non-excluabilité des usagers qui ne veulent pas payer (cf. supra, chap. II);
5°) les biens tutélaires. Biens qui sont spontanément produits sous des formes et dans des proportions conformes à la demande effective des utilisateurs, mais pour lesquels l'autorité publique considère qu'elle doit interférer avec la souveraineté du consommateur et imposer un usage plus important ou, au contraire plus modéré (alcool, tabac, hygiène, éducation, santé... ).
Certes, des développements ultérieurs viendront compléter ou amender la liste établie par Musgrave. Ainsi, par exemple, la macroéconomie moderne ajoutera les objectifs de croissance et d'équilibre extérieur à la fonction de stabilisation; l'économie publique mettra en évidence les liens entre biens collectifs et externalités. Mais tout cela reste dans le cadre des trois fonc-tions de l'État, tellement passées dans l'usage qu'on oublie le plus souvent de faire référence à Richard Musgrave. Et ce cadre d'analyse a déjà le mérite de clarifier les choses en ordon-nant un ensemble de théories indépendantes dans un même modèle de la politique publique. Ce faisant, et c'est là un mérite supplémentaire, ce modèle pose d'emblée la double question de l'indépendance et de la séparabilité des objectifs de l'État. Or, à cette double question, Richard Musgrave apporte une double réponse paradoxale : les trois fonctions de l'État sont interdépendantes ; il est néanmoins possible de les assumer chacune séparément des deux autres.
Tout d'abord, elles sont interdépendantes. On l'a vu au chapitre précédent, le critère d'al-location optimale des ressources ne détermine pas une solution, mais une infinité de solutions entre lesquelles l'État doit choisir en fonction d'un critère de justice. Cela veut dire notam-ment qu'une situation de l'économie jugée efficace au sens de Pareto ne peut être considérée comme un optimum social que dans la mesure où, par ailleurs, la répartition des ressources entre les individus est elle-même optimale. Ou encore, cela implique qu'une politique macroéconomique n'est optimale que si la régulation de la conjoncture qu'elle opère ne se fait ni au détriment de l'allocation efficace des ressources ni au détriment de la juste répartition entre les individus.
Partant de ce constat d'interdépendance, la réponse originale de Musgrave à la deuxième question (celle de la séparabilité des fonctions) est relativement déroutante. En effet, il suppose que la politique optimale peut être menée par trois services indépendants formés au sein du gouvernement. Chacun de ces services a en charge l'une des trois fonctions de l'État; il opère en supposant que les deux autres services ont accompli leur fonction de façon optimale. Ainsi, par exemple, le service chargé de la redistribution suppose que l'économie connaît le plein emploi et la stabilité des prix et que tous les problèmes d'allocation des ressources ont été résolus.
Cette séparabilité des fonctions de l'État est l'un des aspects les plus discutés de l'approche proposée par Musgrave. Comme le soulignera notamment P.A. Samuelson, il paraît tout d'abord délicat de séparer les questions d'allocation des ressources et celles concernant la répartition. En effet, le seul fait de produire des biens publics modifie la distribution du bien--être dans la population. À plusieurs reprises, dans le texte qui suit, Richard Musgrave lui-même reconnaît les difficultés posées par la séparation du budget des différents services. Il évoque aussi la possibilité d'un conflit d'objectifs entre la recherche de l'allocation efficace et celle de la juste répartition. Mais alors, qui donc est censé arbitrer les confits entre les trois ser-vices de l'État ?
Par ailleurs, la stabilisation de l'économie est rarement neutre en matière de répartition des revenus et des richesses. Ainsi, un même résultat (ou une même absence de résultat) en termes d'emploi et d'inflation peut parfois être obtenu en stimulant la demande de biens de consommation ou bien en soutenant l'investissement des entreprises. Mais ces deux méthodes ne sont pas équivalentes du point de vue de la répartition entre salaires et profits, entre pro-fits des différentes branches de l'économie, etc. En fin de compte, dans la mesure où la quasi--totalité des interventions de l'État modifient la répartition du bien-être dans la population, on peut imaginer que cet effet sur la répartition constitue le seul but effectif de l'État, but éven-tuellement maquillé par des arguments présentés en termes de stabilisation conjoncturelle ou d'allocation efficace des ressources.
Quoi qu'il en soit, si l'on admet un possible confit entre les services de l'État, ou entre les objectifs propres à un même service (faut-il moins d'inflation ou moins de chômage ?), il manque un service dans le modèle de Musgrave : le service chargé des arbitrages et de la défi-nition des priorités. En fait, Musgrave a conscience que ces arbitrages sont nécessaires et relè-vent de processus politiques préalables au fonctionnement opérationnel des trois services de l'État. Mais, si les processus politiques d'arbitrage, et notamment ceux qui font appel au vote des citoyens, sont déterminants, il est étrange de ne pas trouver trace du moindre objectif poli-tique dans les services de l'État.
Cela nous conduit à la critique essentielle au regard de la question qui nous occupe dans ce recueil. Richard Musgrave s'inscrit dans une vision individualiste et naïve de l'État. Ce der-nier, pur reflet des individus composant la population, n'a pas d'autre but que l'intérêt géné-ral, représenté par la poursuite simultanée du plein emploi, de la stabilité des prix, de l'usage efficace des ressources et de la justice. On suppose implicitement que tout ce qui est source de confit a déjà été réglé par un processus démocratique qui débouche sur une volonté géné-rale. L'État n'a plus qu'à mettre en oeuvre cette volonté générale. Les objectifs propres des décideurs (hommes politiques et fonctionnaires) qui incarnent les trois fonctions de l'État ne sont pas pris en considération. En particulier, peut-on faire l'impasse sur le souci qu'auront ces hommes de rester en place et de convaincre les citoyens du bien-fondé de leur action ? En fait, il manque un autre service dans le gouvernement de Musgrave : le service chargé du suc-cès politique, c'est-à-dire de la victoire aux prochaines élections et du maintien au pouvoir du gouvernement en place.
On pourrait certes objecter à ce dernier reproche que le propos de Richard Musgrave est normatif et non positif. Il ne prétend pas décrire la façon dont fonctionne effectivement l'État, mais énoncer les règles de fonctionnement d'un Etat optimal. Soit, mais une théorie écono-mique normative ne vise pas l'élaboration d'une utopie ou d'une morale. Elle cherche à défi-nir les solutions souhaitables parmi le champ des solutions possibles. Elle doit donc s'assurer que les normes édictées restent dans le domaine du possible. Si les comportements politiques réels rendent illusoire le cadre d'analyse, une théorie normative devrait alors, pour le moins, préciser les règles qu'il conviendrait d'imposer aux comportements politiques pour rendre le modèle théorique opératoire. Et ces règles du jeu politique ne peuvent se limiter à quelques exhortations naïves à la vertu et au désintéressement.

Source : Richard A. Musgrave, The Theory of Public Finance (la Théorie des finances publiques), New York, Mc Graw-Hill 1959 chapitre 1,  Une théorie multiple du budget de l'État Ÿ ; traduction française de Marc Bloch.
Bibliographie : Richard A. Musgrave et Peggy B. Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, Mc Graw-Hill, New York, 3e éd. 1980 ; Public Finance in a Democratic Society, Harvester Press, Brighton, 1986 ; Warren L. Smith et John M. Culbertson, Essays in Honor of Richard A. Musgrave, North Holland, Amsterdam, Oxford, 1974.


La Théorie des finances publiques (1959)


Chapitre 1 Une théorie multiple du budget de l'État

LE CAPITALISME moderne est un système économique mixte. La majeure partie de la pro-duction nationale est acquise par des consommateurs et des investisseurs privés, et la majeure partie de la production est réalisée et offerte par des entreprises privées. La réparti-tion du revenu est déterminée, dans une large mesure, par la propriété des facteurs de pro-duction et par leur rémunération sur le marché. Parallèlement, une part importante du produit national est consacrée aux besoins collectifs, le budget de l'État contribue d'une manière importante aux revenus privés, et les impôts, ainsi que les transferts publics, ont une influence significative sur la répartition privée. En outre, la politique budgétaire joue sur le niveau de l'emploi et sur les prix dans le secteur privé. Notre système est donc bien mixte, et un secteur public important et indispensable y coexiste avec l'économie de marché.

A. Introduction

L'EXPRESSION finances publiques renvoie traditionnellement à l'ensemble des problèmes relatifs aux recettes-dépenses de l'État. Conformément à cette tradition, la même expres-sion est utilisée pour le titre de cet ouvrage, mais non sans hésitation. Si les opérations réali-sées dans le cadre du budget de l'État impliquent effectivement des recettes et des dépenses, les problèmes fondamentaux ne relèvent pas du domaine de la finance. Ils n'ont pas trait à l'ar-gent, aux liquidités ou aux marchés de capitaux. Il s'agit plutôt de problèmes d'affectation des ressources, de répartition des revenus, de plein emploi, de stabilité des prix et de croissance. Nous devons par conséquent considérer que notre tâche consiste à analyser les principes de l'économie publique, ou, plus précisément, les aspects de la politique économique qui sont associés aux opérations budgétaires de l'État.

Théories relatives à l'économie publique

Les économistes ont prêté beaucoup d'attention à la formulation de théories relatives à la consommation des ménages, aux entreprises, aux coopératives, aux syndicats, et autres centres de décision dans l'économie. Bien qu'il reste beaucoup à faire dans ce domaine, nous pouvons nous vanter de disposer d'un cadre relativement approprié, à partir duquel il nous est possible d'examiner ces questions. On ne peut se prévaloir d'un succès équivalent en ce qui concerne les quelques tentatives visant à développer une théorie du secteur public.
Il y a deux façons d'aborder une telle théorie. La première consiste à tenter d'énoncer les règles et les principes qui définissent une conduite efficace de l'économie publique. En d'autres termes, on détermine un programme budgétaire optimal sur la base de condi-tions préalablement définies, et on cherche ensuite le moyen de mettre en oeuvre ce pro-gramme. Nous qualifierons cette approche de théorie normative, ou optimale, de l'argent public. La seconde approche consiste à élaborer une théorie qui nous permette d'expliquer pourquoi les politiques en vigueur sont effectivement conduites, et de prévoir celles qui seront mises en oeuvre à l'avenir. On peut considérer une telle théorie de la politique bud-gétaire comme une sociologie de la gestion des finances publiques. Qu'il s'agisse de l'une ou l'autre de ces approches, il faut déterminer les conséquences économiques des mesures législatives. Dans le cas de la première approche, nous devons savoir comment réagit le marché à différentes politiques en matière d'impôts ou de dépenses, afin de choisir celle qui donnera le résultat optimal. Dans le cas de la seconde approche, nous devons savoir com-ment réagit le marché, afin d'être en mesure de prévoir les nouveaux choix politiques qu'en-gendreront ces réactions.
Dans le cadre de cette étude, nous nous intéresserons principalement à la première approche, c'est-à-dire au point de vue normatif. La théorie relative à la gestion des finances publiques (fiscal policy) est intéressante et importante, mais nous n'y ferons référence qu'exceptionnel-lement . Notre modèle normatif de l'économie publique n'est pas conçu pour être réaliste, si l'on entend par là décrire ce qui se passe dans les différentes capitales du monde. Il a plutôt pour objet de montrer ce qui se passerait au cas où un résultat optimal était atteint. Mais notre modèle n'est cependant pas sans avoir un lien étroit avec les institutions sociales et économiques. Le cadre d'une théorie normative de l'économie publique dépend lui-même des valeurs politiques et sociales de la société au service de laquelle il se met, et la mise en oeuvre de la politique budgétaire optimale dépend des relations fonctionnelles qui dominent au sein du secteur privé de l'économie.
Notre tâche consistera à analyser comment les objectifs du programme budgétaire peuvent être déterminés de façon optimale, et comment ils peuvent être mis en oeuvre en fonction de cet optimum. Les chapitres introductifs de la Première partie sont conçus pour donner un cadre général à l'analyse, et font le tour de l'ensemble des problèmes qui seront étudiés par la suite. De nombreuses difficultés, qui seront traitées plus loin, sont ici passées sous silence. Dans la Seconde partie, nous étudions comment définir les objectifs optimaux de la politique bud-gétaire. Dans la Troisième partie, nous nous intéressons à la mise en oeuvre de la politique budgétaire au sein d'un système classique, où le problème de la stabilisation des fluctuations conjoncturelles de l'économie ne se pose pas. Dans la Quatrième partie, nous analysons la mise en oeuvre de la politique budgétaire dans le cadre d'un dispositif compensatoire.

Les trois objectifs de la politique budgétaire

Il n'existe pas d'ensemble simple de principes, pas de règle unique et normative de compor-tement, qui puisse s'appliquer à la conduite de l'économie publique. Nous sommes au contraire confrontés à plusieurs fonctions, séparées mais interdépendantes, qui demandent des solutions distinctes. Notre première tâche consiste à trier ces objectifs, à énoncer les problèmes, et à ana-lyser de quelle façon ces objectifs et ces problèmes sont liés.
Pour avoir une vue d'ensemble, même très simplifiée, du problème, examinons la manière dont sont fixées les politiques budgétaires d'un État imaginaire, où l'on applique des principes efficaces en matière de programmation financière. Les responsabilités du ministère du Budget de notre État imaginaire découlent d'une multiplicité d'objectifs. Pour le moment, nous les regrouperons dans trois catégories : l'utilisation des instruments budgétaires pour (1) réaliser des ajustements en matière d'affectation des ressources; (2) réaliser des ajustements en matière de répartition de revenu et de richesses; et (3) maîtriser les fluctuations conjoncturelles de l'économie.
Figurons-nous maintenant que chacune de ces fonctions est remplie par un service spéci-fique de notre ministère du Budget imaginaire. On pourra les nommer respectivement: ser-vice Allocation, service Répartition et service Stabilisation. Le chef du service Allocation doit déterminer quels ajustements sont nécessaires, qui en supportera le coût, et quelles sont les poli-tiques de recettes et de dépenses requises pour atteindre les objectifs souhaités. Le chef du ser-vice Répartition doit déterminer les mesures à prendre pour parvenir à la situation de répartition souhaitée ou  appropriée Ÿ, et le responsable de la Stabilisation doit décider de ce qui doit être fait pour garantir la stabilité des prix et le plein emploi.
Pour des raisons que nous expliquerons plus tard, chacun des responsables est censé exer-cer ses fonctions en partant du principe que les deux autres services rempliront correctement leurs missions respectives. En d'autres termes, la réaffectation des ressources destinées à satis-faire les besoins collectifs doit être planifiée par le service Allocation en partant du principe que ces ressources sont pleinement utilisées et que la répartition optimale des revenus est assurée. La répartition appropriée, ou souhaitée, doit être prévue par le service Répartition, en partant du principe qu'un revenu correspondant au plein emploi est disponible et que les besoins collectifs sont satisfaits. Enfin, le chef du service Stabilisation doit déterminer quelles sont les mesures budgétaires nécessaires au maintien du niveau requis de demande globale, sur la base d'une répartition et d'une réaffectation des ressources propres à satisfaire les besoins collectifs.
Ainsi, la politique budgétaire est définie en fonction de trois projets interdépendants, dont chacun implique des objectifs et des principes d'action différents. Ces sous-programmes peuvent alors être finalisés et se fondre dans le cadre d'un budget global constitué d'un ensemble unique d'impôts et de dépenses. Mais il ne s'agit que d'une question de commodité. La tâche principale consiste à parvenir à un programme budgétaire efficace pour chacun des trois niveaux.

B. Le service Allocation

On est tenté de décrire la fonction du service Allocation en disant qu'elle consiste à répondre aux besoins collectifs, mais cela ne nous avance guère. Cela pose en effet le pro-blème de la définition de ces besoins collectifs. Or il n'est pas aisé de le faire en termes géné-raux, étant donné que des situations différentes suscitent différents types de besoins collectifs. Nous progresserons donc si nous considérons que ce service a pour fonction de mettre en oeuvre les corrections nécessaires à l'allocation des ressources opérée par le marché. On peut alors étu-dier les différentes situations dans lesquelles ces corrections sont nécessaires, et par conséquent élaborer une conception plus précise de la nature des besoins publics rencontrés dans chaque cas.

Situations imposant des corrections dans l'allocation des ressources

Le mécanisme de fixation des prix par le marché garantit une allocation optimale des res-sources, dans la mesure où certaines conditions sont réunies. Celles-ci sont relativement bien remplies dans de vastes domaines de l'activité économique, si bien que l'essentiel de la fonc-tion d'allocation peut être laissé aux forces du marché. Dans ces domaines, les politiques publiques n'ont pas à se préoccuper de l'allocation des ressources. Toutefois, dans bien des cas, il arrive que les forces du marché ne puissent assurer des résultats optimaux. Le problème se pose ici de savoir comment les politiques publiques peuvent intervenir pour assurer une allo-cation plus efficace des ressources. Parfois, il vaut mieux effectuer l'ajustement nécessaire par l'intermédiaire de la politique budgétaire, tandis que dans d'autres cas, des techniques diffé-rentes sont mieux adaptées. Examinons brièvement les principales situations dans lesquelles des problèmes d'allocation des ressources se posent.
Tout d'abord, l'occasion d'apporter une correction se présente lorsque, pour des raisons d'ordre institutionnel, l'organisation du marché empêche la libre entrée. L'allocation des res-sources est alors différente de celle obtenue dans des conditions de libre concurrence. C'est la situation classique du pouvoir de monopole. L'élaboration d'une politique budgétaire efficace doit prendre en compte l'existence des imperfections du marché, et des mesures budgétaires peuvent alors servir à corriger ces imperfections. Toutefois, la régulation de la concurrence n'est pas essentiellement un problème de politique budgétaire. Cette régulation relève le plus souvent des lois qui encadrent l'organisation industrielle et les choix des entreprises en matière de production et de prix. Dans la mesure où notre étude s'intéresse à la politique budgétaire, cet aspect de la fonction d'allocation n'entre qu'accessoirement dans le cadre de notre ana-lyse.
Un second problème d'ajustement, plus délicat, se pose lorsque le monolithisme des fac-teurs et des procédés de production se traduit par des coûts décroissants. Non seulement ces conditions peuvent engendrer un monopole, mais elles rendent vaine toute tentative pour exiger de ce monopole qu'il se comporte comme une entreprise concurrentielle. La production optimale exige d'égaliser la recette moyenne et le coût marginal. Quand les coûts sont décrois-sants, une telle politique entraîne des pertes, et l'on ne peut s'attendre à la voir adopter par l'en-treprise. Seul un ensemble de taxes et de subventions - c'est-à-dire une politique budgétaire - peuvent garantir une production optimale.
Nous rencontrons ensuite des situations dans lesquelles le comportement de certains indi-vidus, ou de certaines firmes, engendre des économies ou des déséconomies externes. L'ouverture d'un magasin chic peut augmenter la valeur des biens immobiliers du quartier, bien que le magasin ne puisse tirer aucun bénéfice du service qu'il rend ainsi à ses voisins. Une ligne de chemin de fer qui traverse une nouvelle région peut générer des gains, en termes de développement économique, excédant largement les bénéfices réalisés par le seul exploitant de la ligne. Dans la mesure où le prix fixé par le marché ne rémunère qu'une partie des ser-vices rendus, le développement de certaines activités peut s'avérer non rentable pour un agent privé, mais rentable pour la collectivité. De même, des activités privées peuvent impliquer des coûts collectifs qui n'apparaissent pas dans le calcul du coût de ces activités, et dont, par conséquent, le marché ne rend pas compte. Une usine peut polluer l'air et nuire à un centre de loisirs voisin. Cette nuisance a, pour la collectivité concernée, un coût qui n'est pourtant pas comptabilisé par l'entreprise. Les exploitants du centre de loisirs ne peuvent obtenir aucune compensation, car ils ne peuvent pas empêcher l'entreprise d'utiliser l'air, qui est le bien de tous. Ainsi, ce qui est profitable pour l'entreprise privée, peut s'avérer non rentable pour la collectivité.
D'autres divergences peuvent découler des différences entre risque collectif et risque privé, et d'autres encore peuvent provenir d'écarts entre les arbitrages collectifs et privés, portant sur les satisfactions présentes et les satisfactions futures. À vrai dire, si l'on admet que le bien-être de chacun dépend de celui de tous les autres - un exemple du désir de vivre sur le même pied que les Dupont-d'en-face - il faut en conclure que la satisfaction de tous les besoins pri-vés implique des gains et des pertes qui ne sont pas pris en compte par le marché.
Il existe donc toute une gamme de situations dans lesquelles le mécanisme du marché implique des degrés variables d'inefficacité dans l'allocation des ressources - inefficacité qui survient parallèlement à la satisfaction des besoins privés. Dans la plupart des cas, néanmoins, la satisfaction de ces besoins doit être laissée au marché. Selon la nature et la gravité de cette inefficacité, des mesures correctives peuvent être souhaitables et possibles. Mais, ces mesures, lorsqu'elles sont prises, ont une incidence relativement marginale.
Examinons à présent les situations dans lesquelles le mécanisme du marché échoue com-plètement, et où l'écart entre produit collectif et produit privé devient global. Il s'agit des besoins collectifs purs, le premier type de besoins collectifs à envisager. Les besoins sociaux sont ceux qui sont satisfaits par des services que tous doivent consommer en quantité égale. Les gens qui ne paient pas ces services ne peuvent pas être exclus des avantages qui en résul-tent. Et comme ils ne peuvent pas en être exclus, ils ne payeront pas spontanément. Le mar-ché ne peut donc pas répondre à ces besoins. Un financement budgétaire est nécessaire, si l'on tient à ce qu'ils soient satisfaits. L'élaboration du programme budgétaire approprié est com-pliquée par deux facteurs, dont chacun découle du fait que la même quantité de services doit être consommée par tous.
Une première difficulté tient à ce que les véritables préférences ne sont pas connues. Étant donné que, comme nous l'avons indiqué, personne ne peut être exclu des avantages qui résul-tent des services fournis, les consommateurs auront tendance à ne pas révéler spontanément leurs véritables préférences. Toutefois, l'Administration doit déterminer quelles sont ces pré-férences pour être en mesure de décider comment les satisfaire efficacement. Il faut donc trou-ver une manière d'inciter les gens à révéler leurs préférences.
Une seconde difficulté surgit, même si l'on suppose que les véritables préférences de tous les individus sont connues. Elle tient au fait qu'il n'existe pas une solution unique, qui soit la plus efficace pour satisfaire les besoins collectifs purs, ou pour répondre au problème de la four-niture de services consommés par tous en quantités égales. Cette difficulté existe, en tout état de cause, si nous appliquons le critère d'efficacité tel qu'on l'entend dans la fixation des prix du marché. On a donc besoin d'une fonction de bien-être plus spécifique pour assurer une solu-tion optimale. Telles sont les deux questions qui constituent le noeud du problème à résoudre par le service Allocation.
La distinction que nous avons suggérée, entre besoins privés et besoins collectifs purs, n'est pas de nature absolue. Des inefficacités affectent la satisfaction des besoins privés dans le processus du marché, et lorsque cela se produit, on peut dire que l'on a affaire à un élément de besoin social. Il s'agit surtout d'une différence de degré, mais on peut en dire autant de la plupart des domaines de l'économie, par exemple celui de la consommation et de la forma-tion du capital. Cette distinction reste fondamentale. Dans le cas des besoins privés, la diffé-rence entre produit collectif et produit privé est une question plus ou moins marginale. Dans le cas des besoins collectifs purs, cette différence constitue la nature même du problème. Le marché répond aux besoins privés par une offre appropriée. S'ils doivent jamais être satisfaits, les besoins collectifs purs le sont par l'intermédiaire du budget. Lorsqu'il s'agit de détermi-ner une politique publique, la différence de degré devient donc une importante différence de nature.
Jusqu'à présent, nous avons envisagé des situations dans lesquelles il est nécessaire de prendre des mesures correctives pour assurer une allocation des ressources correspondant aux préférences des consommateurs. Un autre type d'intervention se produit lorsque la politique publique est destinée à mettre en oeuvre une allocation des ressources différente de celle que reflète la souveraineté des consommateurs. En d'autres termes, des besoins sont satisfaits, qui pourraient l'être par le secteur privé, mais qui ne le sont pas, parce que les consommateurs pré-fèrent dépenser leur argent autrement. II ne faut pas chercher la raison qui sous-tend les mesures budgétaires prises dans ce cas, dans les difficultés techniques que l'on rencontre parce que certains services sont consommés en quantité égale par tous. Des quantités diffé-rentes de consommation individuelles sont possibles. La raison qui pousse alors à prendre des mesures budgétaires, c'est la volonté de corriger les choix individuels. Les besoins satisfaits dans ces conditions constituent un second type de besoins collectifs que nous appellerons désormais besoins tutélaires. Le problème qu'ils posent doit être clairement distingué de celui que posent les besoins collectifs purs.

Besoins collectifs purs

Intéressons-nous maintenant de plus près à la nature des besoins collectifs purs. Le mécanisme du marché ne peut les satisfaire car leur assouvissement ne peut faire l'objet de paiements monétaires.
Les échanges sur le marché dépendent de l'existence de titres de propriété attachés aux objets échangés. Si un consommateur souhaite satisfaire le désir qu'il a d'une marchandise quelconque, il doit s'acquitter des termes de l'échange fixés par ceux qui se trouvent possé-der cette marchandise, et vice versa. En d'autres termes, il est exclu de la jouissance d'une marchandise ou d'un service quelconques tant qu'il n'est pas prêt à payer au propriétaire le prix stipulé. On pourra donc parler de principe d'exclusion. Là où s'applique ce principe, le consom-mateur doit faire une offre pour les marchandises qu'il souhaite acquérir. Cette offre exprime la valeur qu'il leur attribue, et indique au chef d'entreprise ce qu'il doit produire, dans des conditions de coûts données.
Ce mécanisme tranche avec celui des besoins sociaux, où la satisfaction obtenue par un consommateur quelconque est indépendante de son apport. Telle est en tout cas la situation lorsque le consommateur est un individu parmi beaucoup d'autres, et que sa contribution ne couvre qu'une petite partie du coût total. Considérons, par exemple, des points comme un pro-jet de régulation des crues dont toute une région tire l'essentiel des bénéfices, ou comme une campagne de santé publique qui améliore le niveau sanitaire général de toute une population, ou encore comme des dépenses destinées à financer le système judiciaire qui assure la sécu-rité intérieure et garantit l'application des obligations contractuelles, ou enfin comme la pro-tection contre les agressions étrangères. Tout cela contribue au bien-être de l'ensemble de la collectivité. Tous ceux qui vivent dans la zone concernée, ou au sein de la société dans laquelle ces services sont assurés, en tireront avantage . Certains peuvent en bénéficier plus que d'autres, mais chacun sait que les avantages qu'il tire ne sont pas liés à sa propre contribution. Comme nous l'avons indiqué, on ne peut pas compter, par conséquent, que les gens paieront de manière spontanée. L'Administration doit donc intervenir, et imposer des obligations.
La difficulté serait légère si le problème se résumait à recouvrer des impôts. Mal-heureusement, ce n'est pas le cas. Le percepteur joue un rôle important, mais il ne résout pas le problème de l'économiste. Celui-ci doit déterminer quelles dépenses doivent être faites et quels impôts doivent être recouvrés. Pour cela, il doit trouver un moyen lui permettant d'iden-tifier les véritables préférences des gens en ce qui concerne les besoins collectifs purs, c'est-à--dire l'ordre de préférence dans lequel ils classent la satisfaction de l'ensemble de leurs besoins, tant privés que collectifs purs. La difficulté tient au fait que le mécanisme du marché n'est pas un dispositif qui permet de cataloguer les préférences des consommateurs. Étant donné que les services qui satisfont les besoins sociaux peuvent être obtenus gratuitement, le consommateur individuel n'a pas besoin de dévoiler la manière dont il les évalue en faisant une offre sur le marché - et d'amener ainsi l'Administration à fixer sa quote-part d'impôts correspondante ! On manque, de ce fait, d'indicateurs, et l'échelle des véritables préférences, en matière de besoins collectifs purs, n'est pas connue. Tel est, au moins, le cas des finances centrales. En ce qui concerne les finances locales, il est possible d'établir certaines classifications de préférences lorsqu'on passe à des collectivités économiques plus homogènes - un facteur que nous négli-gerons pour l'instant.
Étant donné que le mécanisme du marché ne permet pas de dévoiler les préférences des consommateurs en matière de besoins collectifs, on peut se demander de quel instrument dis-pose l'Administration pour déterminer le montant des ressources qu'elle doit affecter à la satisfaction de ces besoins, le degré de satisfaction auquel elle doit parvenir en ce qui concerne tels ou tels besoins collectifs purs, et la façon dont les coûts doivent être répartis entre les membres du groupe. Au sein d'une société démocratique, la décision de satisfaire tel ou tel besoin collectif ne peut pas être imposée de façon dictatoriale. Elle doit découler, d'une manière ou d'une autre, des préférences réelles de chacun des membres du groupe, détermi-nées par ses goûts et par sa  propre Ÿ part de revenus du plein emploi . Un processus poli-tique doit être substitué au mécanisme du marché, et les individus doivent être amenés à approuver la décision du groupe. Comme nous l'indiquons plus loin, le problème consiste à déterminer le mode de scrutin, ou le type de décision collective, qui propose la meilleure approximation de la solution - ou de l'une des solutions - qui serait choisie si les véritables préférences étaient connues.
L'analyse précédente repose sur l'hypothèse selon laquelle les gens sont capables d'éva-luer les besoins sociaux, autrement dit que ces besoins font partie, en même temps que les besoins privés, de l'échelle de préférences des individus. Si tel n'est pas le cas, aucune éva-luation des préférences collectives, répondant aux exigences d'une société démocratique telle que nous l'entendons, n'est possible. Cette approche est différente d'un autre point de vue qui consiste à considérer que les besoins sociaux le sont par nature, et qu'ils sont globalement res-sentis par le groupe en tant que tel, ou par ses dirigeants en tant qu'ils se distinguent de ses membres. Il est futile d'épiloguer quant à savoir laquelle de ces deux interprétations est cor-recte. Considérons que notre préférence pour l'approche individualiste, par rapport au point de vue organique, est une affaire de jugements de valeur, et contentons-nous de montrer que notre formulation a un sens, au point de vue empirique. Je ne vois pas de raison pour que les individus ne soient pas capables d'évaluer les avantages qu'ils tirent de la satisfaction des besoins sociaux, en même temps qu'ils évaluent ceux qu'ils tirent de la satisfaction de leurs besoins privés. Il est certainement plus facile d'estimer les avantages que procure la pose d'une serrure à la porte de sa propre maison que d'évaluer les bénéfices précis que l'on tire de la protection de l'armée contre une invasion étrangère. On peut également trouver plus simple de mesurer les avantages tirés de l'embellissement de son jardin privatif que d'évaluer le bénéfice obtenu lors de l'aménagement de jardins publics. Des différences de degré de ce type peuvent exister, mais il ne s'agit pas d'une opposition intrinsèque entre besoins collec-tifs et besoins privés. Des distinctions comparables apparaissent entre différents types de besoins privés, certains étant plus immédiats - comme une consultation médicale en cas de maladie - et d'autres étant à plus long terme - comme un traitement préventif. Des considé-rations de ce genre ne contredisent donc pas notre hypothèse de base, selon laquelle les besoins collectifs purs font partie intégrante de la structure de préférences des individus.
Les individus sont aussi des êtres sociaux dont les préférences et le comportement dépen-dent de leur environnement social et de leur relation aux autres. Si tous les besoins sont éva-lués en terme de structures de préférences individuelles, ces structures ne sont pas fixées dans un environnement de type Robinson Crusoé. Toutes sortes de motivations collectives entrent en compte, qu'il s'agisse des besoins privés ou collectifs. Si la préférence collective doit trou-ver ses racines dans les évaluations individuelles, il ne s'ensuit pas que les gens soient des monstres d'égoïsme. La structure des échelles de préférences individuelles peut receler des motivations altruistes ou sociales. Quelqu'un peut être favorable à des dépenses destinées à la justice ou à l'enseignement, non seulement parce qu'elles amélioreront sa sécurité, feront progresser ses connaissances, lui donneront le plaisir d'avoir affaire à des voisins d'un niveau plus élevé, ou parce qu'il s'attend à bénéficier de leur considération s'il paraît avoir des pré-occupations sociales, mais il peut aussi, tout simplement, être favorable à ces dépenses parce qu'il estime qu'il doit contribuer à améliorer la vie de ses semblables.
On rencontrera ce type de considérations poussées à des degrés divers, mais elles ne seront pas assez fortes ni assez répandues pour que l'on puisse admettre que les gens, sans être abso-lument sûrs que tout le monde en fera autant, révéleront spontanément leurs véritables préfé-rences en matière de besoins collectifs purs. Malgré tout le respect dû aux interactions sociales et aux motivations altruistes, cette hypothèse serait irréaliste et contredirait les principes sur lesquels reposent toutes les autres phases de l'analyse économique. Comment inciter les gens à dévoiler leurs préférences individuelles en matière de besoins collectifs purs, telle est la première difficulté que rencontre donc le service Allocation.
Admettons maintenant que cette partie de sa mission a été remplie d'une manière ou d'une autre. On pourrait s'attendre à observer que les préférences individuelles diffèrent, tant en ce qui concerne les besoins sociaux que privés. L'achat de quantités différentes de biens et de ser-vices, à prix égal, traduit cet écart en matière de besoins privés. Cette solution n'est pas appli-cable aux besoins sociaux, étant donné que la même quantité de biens et de services doit être consommée par tous. Si les coûts doivent correspondre aux préférences individuelles, ou bien les divers consommateurs doivent payer des prix différents ou bien des quotes-parts d'impôts variables doivent être assignées aux différents électeurs. Cela semble indiquer qu'il peut être possible de trouver une solution comparable à celle de la fixation efficace des prix pratiquée sur le marché. Malheureusement, ce n'est pas le cas. Il n'existe pas de solution unique qui soit la plus efficace, à cause de la condition de consommation égale par tous. Ou, pour être plus précis, une telle solution n'existe que sur la base d'une fonction de préférence sociale qui aille bien au-delà des conditions d'efficacité requises pour évaluer l'allocation des ressources, dans le cas de la satisfaction des besoins privés. C'est la seconde difficulté fondamentale que l'on rencontre pour satisfaire les besoins sociaux, et c'est un problème qui subsiste, même si les préférences individuelles peuvent être identifiées.
Les impôts fixés par le service Allocation sont destinés à couvrir le coût des services publics. La répartition de ces impôts sera-t-elle dégressive, proportionnelle ou progressive? Étant donné que les impôts doivent exprimer l'évaluation individuelle des besoins collectifs purs, fondée sur une répartition appropriée des revenus, la réponse dépend de l'élasticité-revenu des besoins sociaux. Si cette élasticité tend, comme dans la plupart des cas, à être égale à un, la contribu-tion fiscale sera proportionnelle; si elle est supérieure à un, la contribution fiscale sera progres-sive ; et, si elle est inférieure à un, la contribution fiscale sera dégressive. Remarquons, en tous cas, que les considérations qui sous-tendent le problème de la progressivité sont assez diffé-rentes, dans ce contexte, de celles qui apparaissent lorsqu'il s'agit de corriger la répartition.

Les besoins tutélaires

Le type de besoins collectifs traités dans le cadre des besoins collectifs purs sont des besoins dont la satisfaction doit être soumise au principe de la souveraineté du consommateur. La règle de base est que les ressources doivent être allouées en fonction de la demande réelle des consommateurs, déterminée par leurs préférences individuelles, et du système de répartition en vigueur. De fait, vus sous cet angle fondamental, les besoins collectifs purs sont tout à fait semblables aux besoins privés.
Passons maintenant à notre seconde catégorie de besoins collectifs. Ces besoins sont remplis par des services soumis au principe d'exclusion et sont satisfaits par le marché, dans les limites de la demande réelle. Ils deviennent des besoins collectifs lorsque l'on considère que leur intérêt public est tel qu'ils sont satisfaits par le budget de l'État, en sus de ce qui est fourni par le marché et payé par des acheteurs privés. Nous appellerons ce second type de besoins collectifs : besoins tutélaires. Les prestations publiques consacrées à la satisfaction des besoins tutélaires comprennent, entre autres, les repas fournis aux écoles par la collectivité, les loge-ments à faibles loyers subventionnés, et l'enseignement gratuit. Certains besoins peuvent être au contraire considérés comme indésirables, et leur satisfaction peut être découragée par des taxes dissuasives. C'est le cas, par exemple, pour la consommation des boissons alcoolisées.
La satisfaction des besoins tutélaires ne peut pas être expliquée de la même façon que celle des besoins collectifs purs. Bien qu'il s'agisse, dans les deux cas, de besoins collectifs, puis-qu'ils sont satisfaits par le budget de l'État, ils relèvent de principes différents. Les besoins collectifs purs constituent un problème spécifique parce qu'une même quantité doit être consommée par tous, avec toutes les difficultés que cela entraîne. Sinon, la satisfaction des besoins collectifs purs tombe dans le domaine de la souveraineté du consommateur, comme celle des besoins privés. La satisfaction des besoins tutélaires, par nature, met en jeu des interférences avec les préférences des consommateurs.
À cet égard, la satisfaction des besoins tutélaires est-elle à sa place dans une théorie nor-mative de l'économie publique, reposant sur le principe des préférences individuelles, dans une société démocratique? En prenant une attitude d'extrême individualisme, on pourrait exiger que la satisfaction de tout besoin tutélaire soit proscrite, mais il ne s'agit pas là d'un point de vue raisonnable. En premier lieu, il se produit parfois des situations qui semblent impliquer des besoins tutélaires, mais, à y regarder de plus près, il s'agit de besoins collectifs purs. Certains besoins collectifs se situent à la limite entre besoins privés et besoins collectifs purs, et le prin-cipe d'exclusion peut s'appliquer à une partie, et non à l'ensemble des avantages obtenus. Les dotations budgétaires destinées à l'enseignement public ou aux prestations médicales gratuites en sont de bons exemples. Ces mesures procurent un avantage immédiat à l'élève ou au patient concernés, mais, en plus, tout le monde en tire un bénéfice, celui de vivre au sein d'une commu-nauté dont le niveau d'éducation et la santé sont meilleurs. Des besoins qui paraissent être tuté-laires peuvent mettre en jeu d'importants éléments relevant des besoins sociaux.
En outre, un argument en faveur de la satisfaction des besoins tutélaires et de l'ingérence avec la souveraineté des consommateurs, prise au sens étroit, peut découler du rôle des diri-geants au sein d'une société démocratique. Bien que la souveraineté des consommateurs soit la règle générale, des situations peuvent se produire dans le contexte d'une collectivité démo-cratique, où un groupe bien informé est fondé à imposer sa décision aux autres. Presque tout le monde sera d'accord pour estimer qu'il est nécessaire de réglementer la vente des médica-ments ou de fournir certaines prestations de santé. Les avantages de l'enseignement sont mieux perçus dans les milieux bien informés que là où l'information est défaillante, ce qui peut donc justifier de rendre obligatoire l'allocation de ressources au système éducatif. L'ingérence dans la structure de préférence des familles peut avoir pour objet de protéger les intérêts des mineurs. La liberté d'appartenance peut être plus forte que la liberté d'exclusion, etc. Il s'agit là de ques-tions relevant de l'apprentissage et de la conduite des affaires, qui constituent des éléments essentiels d'une démocratie bien comprise, et qui légitiment la satisfaction de certains besoins tutélaires dans le cadre d'un modèle normatif.
La théorie de base de la souveraineté du consommateur repose, en fin de compte, sur l'hy-pothèse qu'il a une connaissance parfaite du marché et qu'il est capable d'une évaluation ration-nelle. Dans le contexte économique moderne, le consommateur est soumis à la publicité - dont il subit l'agression dans les médias et tous les moyens de communication de masses -, laquelle est conçue pour orienter ses choix, et non pour lui apporter une information complète. Des dis-torsions dans la structure des préférences peuvent donc se produire, contre lesquelles il est néces-saire de réagir. L'idéal de la souveraineté du consommateur et la réalité de ses choix, dans des marchés sous haute pression, peuvent être deux choses bien différentes. En même temps, la satis-faction des besoins tutélaires reste délicate. Un groupe dirigeant peut s'immiscer dans le choix des consommateurs, simplement parce qu'il estime que ses propres valeurs sont supérieures, et qu'il entend les imposer aux autres. Cette façon de déterminer les besoins repose sur une base autoritaire, inadmissible dans notre modèle normatif fondé sur une société démocratique.
Dans la mesure où l'on admet les besoins tutélaires, leur satisfaction est fondamentalement différente de celle des besoins collectifs purs. En ce qui concerne ces derniers, le problème consiste à mettre en oeuvre des évaluations individuelles. La politique adoptée ne fera pas, bien sûr, l'objet d'un vote unanime, mais il restera à adapter, aussi étroitement que possible, la solu-tion aux goûts des individus et à leurs demandes effectives. La règle de la majorité est un mal nécessaire qui permet d'approcher le résultat souhaité, et non un principe auquel on aspire en tant que tel. Mais dans le cas des besoins tutélaires, l'ingérence de certains, et probablement de la majorité, dans la structure de préférence des autres, peut constituer l'objectif même à atteindre. La solution consistant à fonder la détermination des besoins collectifs purs sur les véritables préférences de l'ensemble des individus ne s'applique pas dans ce cas.

Le financement de la satisfaction des besoins collectifs

Supposons, maintenant, qu'il a été décidé des besoins collectifs, sociaux ou tutélaires auxquels le budget de l'État devra pourvoir. Que voulons-nous dire exactement, en disant que l'Administration doit  pourvoirŸ à la satisfaction de ces besoins?
Nous voulons simplement dire que les biens et les services nécessaires à la satisfaction des besoins collectifs doivent être imputés aux recettes générales de l'État. Ces biens et ces ser-vices doivent être fournis à l'utilisateur sans qu'il ait rien à payer directement, mais leur pro-duction n'est pas pour autant nécessairement placée sous l'autorité directe, ou sous le contrôle, de l'État. Il est important de faire cette distinction pour éviter toute confusion.
Prenons, par exemple, le cas de la Défense. Pourvoir à la protection des citoyens signifie qu'il faut orienter des ressources vers la fabrication de canons ou de navires de guerre. Cela ne veut pas dire pour autant que ces canons ou ces navires doivent nécessairement être fabri-qués par une entreprise publique - ni qu'ils doivent l'être nécessairement par une entreprise privée. On peut envisager aussi la question des terrains de jeux publics. Le problème consiste ici à déterminer le nombre et le type de terrains de jeux qu'il convient de fournir. Mais la déci-sion de pourvoir à la création de ces équipements ne nous indique pas pour autant s'ils doi-vent être fournis par des entreprises publiques, ou dans le cadre de contrats conclus avec des entreprises de construction privées.
Pour bien faire ressortir cette distinction, essayons de visualiser deux économies, l'une dans laquelle tous les biens sont produits par l'État et vendus sur le marché, et l'autre dans laquelle tous les biens sont produits par le secteur privé, mais achetés par l'Administration et répartis gratuitement. Dans le premier cas, l'État ne pourvoit pas aux besoins collectifs, mais gère l'ensemble de la production. Dans le second cas, la production ne relève pas du secteur public, mais l'ensemble des ressources est affecté à la satisfaction des besoins collectifs. Pourvoir aux besoins collectifs n'oblige donc pas l'État à gérer la production, de même que la gestion publique de la production n'implique pas nécessairement que les besoins collectifs soient satisfaits. On applique des critères tout à fait différents pour déterminer, dans chaque cas, le champ d'application spécifique.

La fonction dépenses et impôts du service Allocation

Supposons que la satisfaction d'un besoin collectif donné soit décidée, et que le coût des pré-lèvements de ressources nécessaires soit imputé à une certaine catégorie d'individus. Il reste à voir comment ce projet peut être mis en oeuvre.
Le transfert que l'on souhaite effectuer peut être réalisé en réquisitionnant directement les ressources ou les produits désirés. Ce procédé est courant dans le cas du service militaire, où la solde de l'appelé est inférieure à la valeur qui serait fixée sur un marché libre. On rencontre une situation quelque peu similaire lorsqu'il est fait usage du droit d'expropriation. La même procédure pourrait, d'ailleurs, être également suivie dans d'autres cas. Si, par exemple, l'État souhaite se doter d'un navire de guerre, et qu'il a besoin d'acier, il peut réquisitionner les stocks destinés à la construction d'automobiles et décider d'en modifier l'utilisation, et il peut mobi-liser la main-d'oeuvre et la changer d'affectation pour produire plus d'acier. Ces mesures per-mettraient de construire un navire destiné à un usage public, mais elles en feraient supporter l'intégralité du coût aux producteurs d'acier. Il s'agirait d'une allocation des coûts absurde, que l'on pourrait éviter en finançant l'opération par l'impôt. Lorsque des impôts sont levés, la demande privée baisse et des ressources sont dégagées. Lorsque les recettes sont dépensées, il se produit un transfert de ressources de l'usage privé vers l'usage public. Le résultat sou-haité, en termes de transfert de ressources, est obtenu dans les deux cas, mais la répartition des coûts est maintenant indépendante des ressources particulières qui sont transférées. Cette répartition peut être effectuée de toutes les manières qui paraîtront souhaitables.
La taxation des achats est un mécanisme de transfert des ressources qui permet donc une allocation des coûts relativement indépendante de la répartition de la propriété des ressources à transférer. On peut voir l'ensemble de ce processus comme une combinaison entre un trans-fert direct de ressources par réquisition, et un système de compensations fiscales destiné à obte-nir l'allocation des coûts souhaitée. Pour le service Allocation, la nécessité de parvenir à une répartition des coûts qui soit indépendante du transfert de ressources concerné, est la fonction et la raison d'être de la fiscalité. Si on ne garde pas cela à l'esprit, la surestimation de la fonc-tion du service Stabilisation risque de conduire à des conclusions erronées, à savoir que la seule fonction de la fiscalité est de prévenir l'inflation.

La nécessité d'un budget équilibré

La tâche fondamentale du service Allocation consiste à choisir entre différentes possibilités d'utilisation des ressources. II s'agit donc essentiellement d'un problème de coût d'opportu-nité. Si des ressources doivent être utilisées pour satisfaire certains besoins collectifs, elles ne seront pas disponibles pour satisfaire d'autres besoins, collectifs ou privés. Au sens fonda-mental de coût d'opportunité, le budget du service Allocation doit toujours être en équilibre. La quantité de ressources retirée à l'usage privé doit être égale à la quantité de ressources ajou-tée à l'usage public. Cela s'inscrit dans le droit fil de notre règle initiale, selon laquelle le bud-get du service Allocation doit être programmé dans un contexte de plein emploi.
Il ne faut pas en conclure pour autant que le budget du service Allocation doit toujours être équilibré, au sens où les dépenses correspondraient aux recettes fiscales. Cela sera le cas, par exemple, si la satisfaction de tous les besoins collectifs relève de la consommation courante, mais ce ne sera pas le cas si des dépenses d'infrastructure sont engagées. Dans ce cas, la réaf-fectation des ressources, et leur transfert d'un usage privé à la satisfaction de besoins collec-tifs, peuvent alors être effectués de manière satisfaisante en finançant les achats par un mécanisme faisant appel à l'emprunt plutôt qu'à la taxation. Dans ce cas, le montant ordinaire que doivent couvrir les recettes fiscales est égal au coût des services courants et à l'amortis-sement, en valeur, des biens d'équipement collectifs. Le coût des dépenses d'infrastructure n'en doit pas moins être imputé à leurs bénéficiaires, et être couvert par un impôt réparti sur la durée de vie des biens d'équipement.
Ces réserves étant faites, nous pouvons conclure que le budget du service Allocation doit être équilibré, y compris au sens financier d'une égalité entre dépenses et recettes fiscales. L'équilibre financier exprime tout simplement l'équilibre réel sous-jacent entre les bénéfices tirés de la satisfaction des besoins collectifs, et le coût d'opportunité qui résulte de la sup-pression de ressources destinées à la satisfaction de besoins privés. En outre, nous allons voir plus loin qu'il n'existe absolument aucune contradiction entre ce principe d'équilibre, appli-qué au budget du service Allocation, et celui, assez différent, de déséquilibre, appliqué au bud-get du service Stabilisation.

C. Le service Répartition

On peut considérer que la fonction du service Répartition est la fonction classique de la politique budgétaire. À vrai dire, il fut un temps où l'on estimait que le financement des services publics était sa seule fonction légitimer et où l'on soutenait que  le problème pure-ment et simplement fiscal Ÿ ne devait pas être confondu avec  des considérations étrangères de politiques sociale et économique Ÿ. Mais, par la suite, la plupart des gens ont fini par recon-naître que le traitement par l'État des recettes et des dépenses a forcément des répercussions sociales et économiques, et que l'on peut en jouer utilement, à des fins non directement liées à l'objectif immédiat consistant à satisfaire des besoins collectifs. Apporter des correctifs à la répartition en vigueur constitue l'une de ces fins.
En établissant le budget du service Allocation, nous commençons par admettre qu'il existe bien un état de la répartition qui soit souhaitable ou approprié. Si l'état de la répartition n'est pas donné, les individus ne peuvent pas exprimer leurs préférences, qu'il s'agisse de besoins privés ou collectifs, sous forme de demandes effectives. Et si l'état donné de la répartition n'est pas reconnu comme étant le bon, la structure de la demande effective ne peut pas servir de guide à l'utilisation efficace des ressources. Le service Répartition a pour mission de déterminer ce bon état de la répartition et d'y parvenir. Pour cela, il peut partir du principe que le service Allocation détermine correctement la satisfaction des besoins collectifs, et que le ser-vice Stabilisation assure le plein emploi et la stabilité des prix.

Le processus de transfert fiscal du service Répartition

Dans une économie de marché, la répartition des revenus et des richesses dépend d'un certain nombre de facteurs, comme la législation des successions, la répartition des capacités natu-relles, la présence d'établissements scolaires et la structure des marchés. Un état de la répartition, situé à un niveau donné d'égalité ou d'inégalité, résulte de ces facteurs. Cet état paraî-tra satisfaisant à certains, tandis que d'autres lui préféreront un niveau d'égalité plus grand, et d'autres encore, un niveau moindre.
Les philosophies sociales, ou les choix personnels, diffèrent quant à l'égalité ou l'inéga-lité. Mais il existera sans doute, dans certaines limites, à un moment et en un lieu donnés, des valeurs plus ou moins largement acceptées, touchant à certains aspects fondamentaux du pro-blème. Dans notre société, il est communément admis que les bébés ne doivent pas manquer de lait, que les personnes âgées doivent être soignées, que les cas d'extrême pauvreté doivent être traités, etc. Au-delà, les opinions divergent. Mais rares sont les individus qui contestent que certaines situations se produisent dans une société démocratique, où l'intervention de l'État dans la répartition des richesses est nécessaire. Lorsque cela se produit, il faut mettre en place un mécanisme qui permette d'apporter des corrections à l'état de la répartition, de manière à ne provoquer aucun dérangement et à nuire le moins possible à un fonctionnement efficace de l'économie.
Le système d'impôts et de transferts du service Répartition offre un tel mécanisme. Cela ne constitue assurément pas l'unique moyen de corriger l'état de la répartition. Imposer un salaire minimum, subventionner certaines cultures, instaurer des barrières douanières, régle-menter la concurrence commerciale, toutes ces mesures, et bien d'autres, constituent des poli-tiques dont l'incidence sur la répartition est importante, et qui ont, dans une large mesure, la répartition pour objectif. Les économistes ont cependant, a priori, une préférence pour l'ap-proche budgétaire. Cette approche des transferts de revenus, lorsqu'elle est mise en oeuvre de façon appropriée, n'implique qu'un minimum d'interférences avec l'allocation des ressources, telle qu'elle est déterminée par le système de fixation des prix. À moins que cette interférence ne soit considérée comme une fin en soi, sa neutralité fait de l'approche budgétaire une excel-lente technique. Agir sur le budget est également plus efficace, dans la mesure où cela nous permet de toucher tous les membres d'un groupe donné, et pas seulement ceux qui exercent des activités spécifiques, ou qui se livrent à des séries d'opérations commerciales, comme les agriculteurs, les importateurs ou les ouvriers syndiqués.
Supposons à présent qu'on ait défini l'état souhaitable de la répartition. Les correctifs à apporter sont déterminés en comparant cette norme à la situation en vigueur. La façon la plus simple et la plus directe de mettre en oeuvre l'ajustement souhaité, c'est d'utiliser un système de taxes et de paiements de transferts. En fait, on peut simplement considérer ces derniers comme des impôts négatifs.
Contrairement aux dépenses et aux recettes du service Allocation, destinées à faire passer les ressources de la satisfaction des besoins privés à celle des besoins collectifs, les taxes et les transferts du service Répartition ont pour objectif de faire passer la jouissance des ressources d'un individu à un autre. De même que pour le service Allocation, le budget du service Répartition est établi en prenant pour hypothèse que le service Stabilisation assure le plein emploi. Le budget doit, ici également, être équilibré, en termes réels. Étant donné que le pro-blème est envisagé dans le cadre d'un revenu de plein emploi, la quantité de ressources réelles retirée à X, sera égale à celle mise à la disposition de Y.
De même que pour le service Allocation, cet équilibre en termes réels n'empêche pas de faire appel au financement par l'emprunt, pour atteindre des objectifs touchant à la répartition. Par exemple, les faibles revenus peuvent être soumis à un taux d'imposition élevé en temps de guerre, mais on peut prévoir des impôts remboursables, pour aménager un réajustement ultérieur. Comme dans le cas précédent, il ne s'agit que de mesures temporaires. Sur une période plus longue, le budget des transferts devra être équilibré, à la fois en termes de finances, et en termes réels.

L'état  approprié Ÿ de la Répartition

Il est facile de conclure que des corrections de la répartition sont parfois nécessaires, et que ces ajustements doivent être mis en oeuvre dans le cadre du budget du service Répartition. La difficulté consiste à décider quelle est la répartition appropriée. Il est évident que cette décision ne peut pas être prise par le biais du fonctionnement du marché, étant donné que la nature même de l'échange présuppose que les objets échangées soient soumis à des droits de propriété. Un processus politique de prise de décision est nécessaire, et, avant d'être en mesure de fonctionner, il doit faire l'objet d'une certaine pondération. Les droits de vote doivent être répartis.
Avant d'envisager comment ce processus politique peut être élaboré, relevons quelques-unes des questions inhérentes au problème de la répartition. La pensée démocratique, fondée sur le postulat de la valeur de chaque être humain, semble établir une présomption en faveur de l'égalité, tant politique qu'économique. Mais l'égalité en matière d'économie peut être interprétée de différentes façons, et choisir entre différentes interprétations est une affaire de jugement de valeur. Pour certains, l'égalité peut signifier une parité de bien-être économique réelle et constante. Pour d'autres, elle peut impliquer le concept assez différent d'égalité des chances. D'autres enfin, peuvent traduire l'égalité en terme de maximisation du bien-être pour tous les membres de la société.
Si le critère de bien-être est adopté, l'égalité effective en matière de répartition des reve-nus n'est pas nécessaire, et elle ne pourrait d'ailleurs se produire que si tout le monde avait la même façon de jouir de ses revenus. Or il y a bien des chances que les gens aient des attitudes différentes à cet égard, comme ils en ont dans d'autres domaines. On peut donc bien aboutir à une répartition inégale, résultat qui est loin de correspondre à la définition communément admise de l'égalité. En outre, on peut se demander s'il est même possible de faire des com-paraisons interpersonnelles de bien-être qui aient un sens. En fait, les économistes sont main-tenant nombreux à penser qu'il faut éliminer ce type de comparaisons. Pour toutes ces raisons, il est tentant d'interpréter le concept d'égalité - ou de degré d'égalité- exclusivement comme une égalité de revenus ou de richesses, objectivement mesurables, plutôt que comme une éga-lité subjective de bien-être. Autrement dit, la politique sociale pourrait être fondée sur l'hy-pothèse d'une aptitude égale de chacun à jouir de ses revenus, même si, dans les faits, cette aptitude est inégale d'un individu à l'autre.
Si le critère de l'égalité des chances est adopté, nous sommes toujours confrontés à plu-sieurs interprétations différentes. Égalité des chances, cela peut être compris comme une éga-lité d'accès aux équipements scolaires, une attribution des emplois fondée sur les compétences et non sur les réseaux de relations, etc. Le principe de l'égalité des chances implique surtout la mobilité entre différents niveaux de l'échelle des revenus. Les politiques fiscales destinées à assurer une plus grande égalité, au sens où ce mot est pris ici, peuvent interférer avec les autres aspects de cette égalité, ce qui rend nécessaire une évaluation attentive des différents objectifs.
Enfin, il faut tenir compte du fait que le revenu global à répartir - dont la définition com-prend les biens et les loisirs -, peut lui-même être une fonction de l'état de la répartition. Les modifications que l'on souhaite apporter à l'état de la répartition peuvent faire augmenter la taille du gâteau à partager, comme elles peuvent la faire diminuer. En cas de conflit, l'arbi-trage ne se fait pas forcément en faveur de plus grands revenus et contre l'état souhaité de la répartition. C'est une question de coût, mais il est clair que, dans ce cas, le coût d'un moindre
produit et les avantages d'une correction de la répartition doivent être soigneusement pesés. De même, il faut tenir compte de tel ou tel changement du contexte social ou politique que peuvent entraîner différentes politiques de répartition.
Tout cela montre évidemment que l'idée d'un état approprié de la répartition, si nécessaire soit-elle à l'élaboration d'une théorie globale du budget, débouche sur une série de problèmes éthiques, sociaux et économiques particulièrement complexes. En outre, la mise en oeuvre des objectifs de la répartition soulève des difficultés d'ordre technique. La mesure des situations économiques relatives des uns et des autres, devant faire l'objet d'un ajustement, n'est pas du tout évidente. Si le critère le plus fréquemment adopté est celui des revenus, ce n'est évidem-ment pas le seul possible. Et, en admettant que ce soit le critère retenu, il n'est pas du tout évident de définir ce que l'on entend par revenu.
Une définition appropriée du revenu est importante, non seulement pour instaurer l'équité au sens vertical - c'est-à-dire planifier les impôts et les transferts de façon à corriger les posi-tions relatives des uns et des autres - mais aussi pour instaurer l'équité au sens horizontal -c'est-à-dire traiter de façon égale les gens qui occupent des positions égales. La complexité de l'organisation des économies modernes est telle que les revenus peuvent prendre des formes très différentes, et être recueillis par toutes sortes de canaux. On rencontre donc, ici, le problème de la conception d'un système d'impôts et de transferts qui permette de traiter égale-ment des gens occupant des positions à peu près égales, mais dont les revenus sont de types différents.

Relation à la fiscalité du service Allocation

Lorsque nous avons analysé la fonction du service Allocation, nous sommes partis du prin-cipe que la satisfaction des besoins collectifs purs devait être liée aux évaluations individuelles des avantages reçus. Si nous admettons que cela peut être efficacement réalisé, une distinc-tion nette peut être établie entre l'imposition exigée par le service Allocation et celle due au service Répartition. Les prélèvements fiscaux effectués par le service Allocation peuvent être progressifs, proportionnels ou dégressifs, en fonction de l'élasticité-revenu des besoins sociaux. Le mécanisme de transfert fiscal du service Répartition peut être également progressif ou dégressif, en fonction du type de correction que l'on souhaite apporter à la répartition.
L'état approprié de la répartition, déterminé par le service Répartition, sera défini en termes de revenus perçus après déduction des impôts - ou addition des transferts - fixés par ce ser-vice. Les impôts et les transferts du service Stabilisation, comme nous allons l'indiquer plus loin, seront neutres du point de vue de la répartition, et le service Répartition ne tiendra pas compte des impôts recouvrés par le service Allocation. On peut tenir ces impôts, comme tout usage personnel qui est fait des revenus, qu'il s'agisse de consommation ou de formation du capital, pour des dépenses effectuées en fonction de la propre évaluation par le contribuable des besoins collectifs purs satisfaits.
En même temps, l'interdépendance des deux budgets demeure. Le programme du service Allocation dépend de la structure de la demande effective établie par les ajustements du ser-vice Répartition. Le programme de ce service dépend de la répartition de la rémunération sur le marché des facteurs de production, déterminée par la politique du service Allocation.
Il n'est malheureusement pratiquement pas possible de différencier aussi nettement ces deux niveaux d'imposition. D'une part, nous avons indiqué qu'il n'existait pas une solution optimale unique permettant de satisfaire les besoins sociaux, même si les préférences sont connues. Le choix entre les différentes solutions possibles implique également une prise en compte de la répartition. D'autre part, la satisfaction des besoins tutélaires est fréquemment associée à la prise en compte de la répartition. Des prestations en nature, par exemple, peu-vent être destinées à satisfaire certains besoins privés. Des dispensaires caritatifs gratuits peuvent être fournis, ou des subventions accordées à des habitations bon marché, et ce sont des familles à faibles revenus qui en tireront les avantages. Ces programmes ont un caractère double. On peut les considérer à la fois comme des opérations du service Allocation, desti-nées à satisfaire des besoins tutélaires, et comme des opérations du service Répartition, destinées à corriger la répartition des revenus. On peut aussi atteindre les mêmes objectifs en attribuant des subventions monétaires individuelles, sous réserve que les bénéficiaires utilisent cet argent conformément à l'usage qui en a été fixé. On peut donc considérer les presta-tions en nature comme des dispositifs modifiant la répartition, et soumis à certains impératifs d'utilisation des subventions reçues. De même, le service Répartition doit tenir compte des effet sur la répartition qu'aura le financement des besoins tutélaires par le service Allocation. Et le service Allocation, lorsqu'il se préoccupe de satisfaire les besoins tutélaires, doit tenir compte des prestations en nature fournie par le service Répartition et destinées à corriger la répartition.
En dépit de ces difficultés et de cette imbrication, je pense qu'il est utile de continuer à faire une différence entre les problèmes du service Allocation et ceux du service Répartition. C'est, en tout cas, préférable à l'autre attitude extrême, inhérente à l'approche par la capacité contri-butive, qui consiste à déposséder le service public de ses fonctions d'attribution de prestations, et à considérer l'affectation de l'intégralité de l'impôt comme un problème de répartition. Si l'on procède ainsi, on n'a rien à gagner en maintenant une distinction entre les impositions exi-gées par le service Allocation et par le service Répartition. Il est vrai que l'on peut encore pen-ser que les impôts perçus par le service Allocation sont alloués sur une base proportionnelle, et que le processus de transfert fiscal du service Répartition permet d'atteindre un état appro-prié de répartition, désormais défini par rapport au revenu net, après paiement de l'impôt dû au service Allocation. Ou bien, on peut supposer que le service Allocation a commencé par mettre de côté les ressources nécessaires à la satisfaction des besoins collectifs, et que le ser-vice Répartition ne s'occupe que de la répartition du reste des ressources. Le résultat est le même dans les deux cas. A moins que le service Allocation ne réussisse de manière signifi-cative à imputer à chaque contribuable les prestations qu'il reçoit, il n'est pas intéressant d'éta-blir une distinction entre les répartitions fiscales effectuées par les deux services.

D. Le service Stabilisation

La fonction du service Stabilisation est nettement différente de celle des deux autres ser-vices. Son problème n'est pas de répartir des ressources entre besoins collectifs et privés, ou entre différents besoins privés. Il est plutôt de maintenir un haut niveau d'utilisation des ressources et la stabilité monétaire. Bien que ce soit le dernier de nos trois services traitant de politique budgétaire, le service Stabilisation a été sous les feux de la rampe au cours des vingt dernières années. Le problème du financement compensatoire a d'abord été posé par la dépres-sion des années 30, puis remodelé par la pression inflationniste pendant la guerre et les années qui ont suivi. Rien ne peut laisser espérer que les prochaines décennies offriront un environ-nement plus stable, sauf si les politiques appropriées sont mises en oeuvre.
Même si le spectre de la guerre s'éloigne, le problème de l'instabilité restera entier. Si elle n'est soumise à aucun contrôle, une économie de marché a tendance à subir des fluctuations des prix et de l'emploi plus ou moins sévères. Et, au-delà de ces variations à relativement court terme, des effets négatifs à long terme peuvent se produire en matière de chômage et d'infla-tion. La politique de l'État doit remplir une fonction stabilisatrice pour maintenir dans des limites tolérables les baisses du niveau de l'emploi et la hausse des prix.
Personne n'est en mesure de dire si, dans les années à venir, la tendance sera à l'inflation ou à la déflation. Cela dépend beaucoup des perspectives de paix et de guerre, et du niveau des dépenses militaires inscrites au budget que cela entraînera. Il y a peu de raisons de pen-ser, en tout cas, que la politique de stabilisation deviendra inutile. Bien des choses ont été dites, au cours des dernières années, au sujet de la force croissante des stabilisateurs automatiques, mais il reste encore à les mettre à l'épreuve. Et, contrairement à ce que l'on pense actuelle-ment, la tendance interne à l'instabilité pourrait augmenter et non décroître, au fur et à mesure que l'économie se développe et devient plus complexe. En même temps, le climat social tolère de moins en moins la précarité due au chômage, et une attitude similaire pourrait se dégager en ce qui concerne l'inflation. La mise au point de mesures compensatoires, capables de main-tenir l'emploi à un niveau élevé lorsque l'activité économique du secteur privé menace de ralentir, et d'assurer la stabilité des prix lorsque la demande menace de dépasser l'offre dis-ponible, est donc d'une importance capitale pour le succès de l'économie de marché

Principes de base

La logique qui sous-tend le financement compensatoire est tout à fait simple, et quelques règles peuvent la résumer.
1. Si la tendance est au chômage involontaire, augmenter le niveau de la demande, de façon à accroître les dépenses globales, et à les amener à la valeur de la production, en période de plein emploi.
2. Si la tendance est à l'inflation, réduire le niveau de la demande, de façon à diminuer les dépenses globales et à les amener à la valeur de la production, mesurée en prix courants et non en prix ascendants.
3. Si la tendance est au plein emploi et à la stabilité des prix, maintenir le niveau global des dépenses monétaires pour prévenir le chômage et l'inflation.
La première règle repose sur l'idée qu'une politique fiscale peut servir à accroître le niveau global des dépenses et que cela élèvera le niveau de l'emploi. Le niveau de la demande peut être augmenté de plusieurs manières. L'État peut décider d'augmenter ses propres dépenses en biens et en services. Ou bien, il peut prendre des mesures entraînant une augmentation du niveau des dépenses privées. Il peut, enfin, combiner les deux méthodes. Si l'on souhaite augmenter les dépenses privées, on peut atteindre cet objectif en augmentant les paiements de transfert, ou en réduisant les impôts, ce qui a pour effet d'accroître le montant des revenus disponibles à des fins privées. Si l'on veut à la fois faire augmenter les dépenses publiques et privées, un accrois-sement des dépenses publiques de biens et de services devra être associé à une moindre aug-mentation des paiements de transfert ou à une diminution des impôts. Pour obtenir le même résultat, l'amplitude des ajustements requis variera selon l'approche choisie. Certaines mesures peuvent servir à provoquer une augmentation indépendante des dépenses privées, ou permettre d'amorcer la pompe, tandis que d'autres peuvent abaisser le niveau des investissements privés. Quoi qu'il en soit, les dépenses totales de biens et de services courants peuvent être augmen-tées grâce à des mesures fiscales permanentes, et cette augmentation peut être obtenue soit en augmentant les dépenses publiques de biens et de services, soit en augmentant les revenus disponibles pour des dépenses privées, soit encore en combinant les deux méthodes.
En période de dépression, une augmentation des dépenses se traduit habituellement par une augmentation de la production réelle et par une baisse du chômage. Le chômage sera impor-tant, les entreprises auront une capacité de production excédentaire, et l'offre de production supplémentaire sera hautement élastique. S'il y a augmentation de la demande, l'offre com-mencera par augmenter suivant une courbe plus ou moins horizontale. Au fur et à mesure que l'on se rapprochera du plein emploi, l'offre totale deviendra moins élastique, et l'effet de l'augmentation des dépenses aura tendance à se résorber, notamment dans la hausse des prix. Le niveau des prix peut fort bien commencer à monter avant que l'on soit revenu à une situa-tion raisonnable de plein emploi, mais, cela peut aussi bien se produire dans le cas où la baisse du chômage est due à des mesures publiques que lorsqu'elle est due au rétablissement auto-nome des dépenses privées.
La seconde règle du financement compensatoire concerne une situation dans laquelle le montant total des dépenses dépasse la production réalisable évaluée en prix courants. Supposons une situation plus ou moins proche du plein emploi, de sorte que l'offre de production totale est assez peu élastique. Une augmentation de la demande globale provoque alors de l'inflation. Des mesures de corrections fiscales doivent être prises pour empêcher que se produise l'augmen-tation potentielle du niveau des dépenses. Les corrections à apporter dans ce cas sont l'inverse de celles que l'on utilise en situation de récession. On peut réduire les dépenses publiques de biens et de services, relever les taux d'imposition, et restreindre les paiements de transfert.
Ici encore, il ne fait aucun doute qu'il est possible de prendre des mesures fiscales correc-tives qui abaisseront durablement le niveau des dépenses. Mais plusieurs difficultés peuvent surgir, qui compliquent le contrôle de l'inflation, et le rendent plus difficile que la maîtrise de la récession. Les taux d'imposition permettant de réduire suffisamment les dépenses pour juguler l'inflation peuvent être très élevés, au point d'empêcher les stimulants au travail de jouer leur rôle. Plus important, les structures du marché et le comportement des groupes de pression peuvent susciter un conflit fondamental entre l'objectif de la stabilité des prix et celui du plein emploi. Là non plus, cette difficulté n'est pas propre aux mesures fiscales, mais elle est devenue l'un des principaux problèmes de la stabilisation en général.
Si l'on se tourne maintenant vers la troisième règle du financement compensatoire, on remarque que le maintien d'un niveau d'emploi élevé et de la stabilité des prix n'implique pas un niveau constant de la demande globale. Mener une politique de stabilisation, dans une éco-nomie en phase de croissance, ne signifie pas que le niveau des revenus doive être stabilisé. Au contraire, cette politique doit susciter une expansion de la demande, proportionnelle à la crois-sance de la capacité de production. Elle doit être conçue pour atteindre un taux de croissance qui reste sur une ligne d'équilibre, si bien que le niveau élevé de l'emploi et la stabilité des prix sont préservés tout au long du processus d'expansion. Nous laissons à plus tard le soin d'étudier s'il est toujours possible de remplir ces trois objectifs en même temps, ainsi que celui de voir com-ment il est possible de choisir entre différents taux de croissance équilibrée. Nous verrons que le problème de la croissance se pose tant au niveau des services Allocation et Répartition qu'en relation avec la stabilisation. C'est pour cette raison qu'un service indépendant n'a pas été chargé de la croissance, mais le système peut facilement être adapté de façon à l'inclure.

La nature du programme budgétaire

Ramené à sa plus simple expression, le programme budgétaire du service Stabilisation peut être décrit de la manière suivante: tout d'abord, le chef du service Stabilisation doit évaluer le niveau des dépenses globales prévues à défaut d'un tel budget. Cela comprend les dépenses en biens et en services du service Allocation, ainsi que les dépenses privées d'investissement, de consommation et d'exportations nettes. Étant donné que les dépenses privées dépendent de la répartition des revenus, les programmes des services Allocation et Répartition doivent être considérés comme acquis. Ensuite, le chef du service Stabilisation doit estimer le niveau de la demande globale, nécessaire au maintien de la pleine utilisation des ressources, au niveau actuel des prix. Enfin, il doit comparer ce niveau présumé de la demande avec le niveau des dépenses prévues à défaut d'un budget de stabilisation, et mettre en place les impôts ou les paiements de transfert, afin de compenser la différence.
Si la croissance est recherchée, le service Stabilisation fournira le niveau nécessaire de paie-ments de transfert. II agira sur les paiements de transfert parce que cela n'implique pas de déci-sion en matière d'allocation de ressources. Le service Stabilisation n'élèvera pas le niveau des dépenses publiques de biens et de services, car cela provoquerait des interférences avec la satis-faction des besoins collectifs, telle que l'a planifiée le service Allocation. Si c'est l'austérité qui est recherchée, le service Stabilisation fixera les taux d'imposition nécessaires. Il veillera à ne pas réduire les dépenses de biens et de services, afin de ne pas porter atteinte à la satis-faction des besoins collectifs. En d'autres termes, des mesures de variations contracycliques du niveau des dépenses publiques en matière de biens et de services ne seront mises en oeuvre que dans la mesure où le service Allocation se trouve lui-même confronté à de telles fluctua-tions de la demande de satisfaction des besoins collectifs purs.
Étant donné que le service Stabilisation ne poursuit pas d'objectifs touchant à la réparti-tion, les paiements de transfert ou les impôts qu'il met en oeuvre seront proportionnels à la répartition appropriée des revenus, telle que l'a déterminée le service Répartition. À condition que le Budget du service Allocation soit déterminé sur la base des préférences individuelles, des impôts qui lui sont payés, et des avantages qui en sont tirés, ce budget ne sera pas défal-qué lorsque sera fixé l'état approprié de la répartition.
En raison de la nature même de la fonction de stabilisation, le budget du service Stabilisation intégrera, à tout instant donné, soit des impôts - si le niveau des dépenses est par ailleurs exces-sif -, soit des paiements de transfert - si la demande est par ailleurs insuffisante. Il ne mettra jamais en oeuvre à la fois des impôts et des paiements de transfert. Le budget du service Stabilisation, s'il existe, sera excédentaire ou déficitaire. Il ne sera équilibré que dans le cas où la situation exige que les impôts et les paiements de transfert soient tous deux nuls, c'est--à-dire lorsque la somme des dépenses privées et de celles du service Allocation est exactement au bon niveau, en l'absence d'une politique budgétaire de stabilisation.
Dans le contexte du budget de stabilisation, la fiscalité n'a pour fonction que de prévenir l'inflation, et les transferts n'ont pour fonction que d'empêcher la déflation. Nous avons donc, ainsi, une troisième fonction du mécanisme recettes-dépenses, qui se distingue assez nettement des fonctions observées dans le cas des services Allocation et Répartition.

Politique monétaire et de la dette

Les mesures fiscales correctives ne sont pas les seuls moyens qui permettent de stabiliser l'économie. D'autres approches, comme la politique monétaire et de la dette, ou éventuelle-ment le contrôle des salaires et des prix, doivent également être envisagées. De même que la fonction budgétaire du service Allocation doit être considérée dans le contexte, plus large, de l'ensemble des politiques publiques destinées à apporter des correctifs à l'allocation des res-sources, de même la fonction budgétaire de la stabilisation doit également être envisagée dans le contexte, plus large, des autres politiques de stabilisation. L'action budgétaire que doit mener à bien le service Stabilisation dépend donc de la nature restrictive ou expansionniste des autres mesures prises. Plus il y a d'efforts déployés au moyen d'autres techniques, comme la politique de la monnaie et de la dette, moins il est nécessaire de recourir à des mesures bud-gétaires. Ainsi, d'autres techniques de stabilisation peuvent facilement s'inscrire dans notre schéma.
Dans le cadre de cette étude, l'éventail des autres approches de la stabilisation prend essen-tiellement l'aspect de diverses politiques monétaires et de la dette. Celles-ci constituent la prin-cipale alternative à une stabilisation par la politique budgétaire, et elles sont directement liées aux mesures budgétaires impliquant un déficit ou un excédent. Étant donné que le budget du service Stabilisation est nécessairement soit déficitaire, soit excédentaire, il faut décider com-ment financer le déficit, ou à quoi consacrer l'excédent. Dans un cas comme dans l'autre, il s'ensuit une modification de la structure des créances, qui peut, à son tour, affecter le niveau des dépenses privées. La solution la plus efficace est celle qui consiste à créer ou à détruire de l'argent. Cela découle de l'hypothèse selon laquelle l'investissement est inversement proportionnel au taux d'intérêt appliqué, et la consommation privée est proportionnelle à la valeur de l'ensemble des créances détenues.
Si les taux d'imposition sont augmentés, et que les recettes supplémentaires sont retirées de la circulation, cela aura un effet restrictif, à bien des égards, sur le niveau des dépenses pri-vées. Non seulement les dépenses de consommation baisseront, parce que les revenus dispo-nibles auront été diminués - à cause de l'effet-revenu sur la consommation -, mais elles peuvent diminuer encore plus en raison de la baisse du montant des créances monétaires déte-nues par les consommateurs - à cause de l'effet-disponibilités sur la consommation. En outre, l'investissement peut baisser parce que le ratio de la masse monétaire par rapport au volume de la dette aura été réduit, ce qui aura provoqué une hausse des taux d'intérêt - à cause de l'effet-créance sur l'investissement. Si les fonds supplémentaires ne sont pas retirés de la cir-culation, mais servent à rembourser la dette, l'effet-revenu sur la consommation sera le même; l'effet-disponibilités sur la consommation sera plus discutable, puisqu'il jouera maintenant dans le cadre d'une réduction de la dette détenue; et l'effet-créance sur l'investissement sera inversé, puisque la diminution de la dette publique fait baisser les taux d'intérêt, ce qui provoque une hausse des investissements. Le résultat net tendra donc à être moins restrictif.
Pour des raisons similaires, les mesures expansionnistes sont plus efficaces si, pour finan-cer les dépenses supplémentaires, on crée de la monnaie au lieu de faire appel à l'emprunt. En cas de création monétaire, il n'y a que des effets d'expansion. Davantage de revenus sont per-çus, davantage de créances sont détenues, et une part plus importante des créances en cours peut être réalisée. Si les transferts sont financés par l'emprunt, l'effet-disponibilités sur les consommateurs est à nouveau positif, puisque le total de la masse monétaire et de la dette publique détenues augmente. Mais l'effet-créance sur l'investissement devient restrictif, puisque la part des avoirs est moins facile à réaliser. L'effet d'expansion net est donc affaibli.
On peut envisager les politiques de gestion de la dette de manière similaire. Le choix du déficit ou de l'excédent n'est pas seulement entre la création monétaire et le financement de la dette, mais aussi entre différents types de financement de la dette, impliquant différents types d'obligations. En outre, le problème de la gestion de la dette ne se limite pas à des décisions touchant à des changements du volume total des créances. Il peut être étendu au problème beau-coup plus vaste des changements de types de créances qu'il est possible d'effectuer dans les limites d'un total donné. Il découle de tout ceci qu'aucune frontière précise ne peut être tracée, quant à la stabilisation, entre politique fiscale et politique monétaire. Lorsque l'on s'occupe de la première, il faut aussi prêter énormément d'attention à la seconde.
Étant donné que le problème de la stabilisation peut être abordé par des chemins différents, en faisant appel à différentes mesures fiscales, ou en combinant, de différentes manières, mesures fiscales et action sur la dette ou la monnaie, la question demeure, quant à la politique, ou au dosage de politiques, qui doivent être choisis. Cette décision doit être en partie fondée sur la faisabilité administrative, mais ce critère n'est pas suffisant pour décider de l'ensemble de la question. Il faut également prendre en considération les importants effets secondaires - effets qui peuvent varier selon qu'on a retenu une approche ou une autre. Ils peuvent jouer sur l'efficacité de l'utilisation des ressources, sur l'état de la répartition, ou sur le taux de crois-sance, ce qui rend donc difficile le choix de la politique optimale.
 
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