L’exception culturelle française dans le secteur du cinema et de l’audiovisuel : la panoplie des interventions
par Alexandra Lemennicier, 1999


A la fin des années 1920, l’industrie française du film était la cinquième au monde. Dix années plus tard, la production française avait doublé, et elle se classait au second rang mondial derrière les Etats Unis. Pendant toute cette période, l’industrie française du cinéma n’a jamais reçu un franc de l’Etat. Les entraves à l’importation de films étrangers étaient inexistantes et rien ne s’opposait à l’arrivée et à la diffusion de films américains. En 1936, par exemple, les six plus grands succès de l’année étaient tous de films français. Pourtant aujourd’hui la situation est devenue totalement inverse. En effet, les films américains représentent aujourd’hui 80% des recettes du box office en Europe, alors que les productions européennes ne font que 5% du marché américain.
Produire un film est une entreprise risquée car un film est un produit qui a des coûts de production très élevés et un rendement assez aléatoire. Cela revient à prendre des risques financiers importants, d’autant plus qu’il existe une concurrence étrangère aiguë sur le marché. Par ailleurs, la baisse de fréquentation des salles de cinéma consécutive à la diffusion de la télévision , depuis les années 60, rend difficile l’amortissement des investissements des producteurs. La conséquence en est un financement qui est de moins en moins intégralement français. La structure de la production française depuis 1952 illustre avec le tableau le suivant cette évolution.

Tableau 1

Année	Nombres d'entrées en millions	Films intégralement français en %	Films à majorité française en %	Films à majorité étrangère en %	Films bénéficiaires du fonds ECO en %
1952		81	11	8	-
1961	354.6	39	22	39	-
1970	180	48	32	20	-
1982	201,9	82	9	9	-
1990	121,9	55	17	25	2
1995	130	45	24	23	2.2
1998	170	55	25	17.4	1.6

Il faut tout d’abord remarquer qu’entre 1952 et 1961, s’est opéré un changement radical dans la structure de la production française. En effet, en 1961, 61% de la production est coproduite avec l’étranger, contrairement à la situation de 1952. Puis, dans les années 70 la part des films français augmente pour culminer en 1982, où 82% de la production est intégralement française. Pourtant, depuis les années 1990, cette part diminue en faveur des films coproduits, qui représentent en 1995, 50% de la production.

Plusieurs raisons expliquent cette évolution :

Dès 1960, est mise en place une politique d’aide sélective qui facilite la production de premières œuvres à petit budget. Par ailleurs, une politique de coproduction avec de nombreux pays étrangers est mise en œuvre afin de trouver des financements complémentaires. Elles sont une source de financement non négligeables.
Enfin, les besoins de programmation en films des chaînes de télévision jouent un rôle de stabilisation de la demande de produits. Ainsi, la part croissante de la coproduction étrangère dans la production française révèle le problème fondamental du cinéma français : celui du financement des films.

Le risque du marché
L’activité de production représente un véritable risque financier, car la valeur d’un film ne dépends pas de son coût de production mais de sa rentabilité, et son destin commercial reste assez imprévisible. L’investissement dans un film est donc très aléatoire. L’année 1993, par exemple, verra le record de fréquentation relative (rapporté au nombre d’entrées de la période) battu avec � Les Visiteurs Ÿ qui totalise 14 millions d’entrées. Pourtant, le nombre d’hécatombes commerciales bat des records : 80% de la production française commercialisée depuis 1986. En effet, la probabilité de couvrir l’investissement global de production est d’environ 20% dans les années 90.

Les producteurs français sont aussi dans un marché qui n’a pas la surface financière suffisante pour réaliser les investissements très importants que nécessitent un film aujourd’hui. En effet, on a pu voir une montée des coûts de production à partir de 1975. Les producteurs évoluent donc dans un milieu financièrement difficile et ont du mal à faire face à la concurrence des films américains. Nous allons donc voir comment, en tenant compte d’un contexte financièrement risqué, il est possible de produire un film.

Le financement du film
La difficulté principale de la production réside dans le fait qu’un producteur, n’ayant pas la capacité financière suffisante pour financer lui-même son projet, s’évertue à rechercher des financements. Le secteur a su trouver auprès de ses différents partenaires et marchés, les ressources nécessaires à sa survie. La recherche de financement commence tout d’abord par les anticipations de recettes. Cela signifie que le producteur escompte les recettes du films sur les différentes branches du secteur (distribution, exportation, télévision). Par exemple, quand le projet intéresse un distributeur, celui-ci va garantir au producteur un minimum de recettes d’exploitations. Cependant, la baisse de fréquentation des salles de cinéma a peu à peu fait disparaître cette technique de préfinancement de la production dans les années 80. Par ailleurs, le producteur peut vendre ses droits à un exportateur. Or, ce mode de financement est lié à la performance des ventes françaises à l’étranger, qui est aujourd’hui en déclin. Enfin, le producteur peut vendre ses droits aux télévisions. Ce mode de financement bénéficie de multiple avantages : solvabilité de l’acheteur, prix indépendant des résultats en salle, possibilité d’opérer d’autres ventes ultérieurement.
Une autre source de financement est le recours aux coproducteurs et aux participations. Les coproducteurs présentent l’avantage d’augmenter les fonds propres du projet financier. Parmi ces coproducteurs, il faut noter la part importante des chaînes de télévision qui ont une obligation d’investissement dans le cinéma. En 1994, par exemple, TF1, France 2, France 3, La Sept et M6 ont coproduit 56 films pour un montant de 155 millions de Francs. La plupart de ces films n’auraient pas pu se monter sans l’investissement de ces sociétés. En 1995, la télévision a contribuée pour 37% au financement du cinéma. Une grande partie de la politique de protection consiste à subventionner les coûts de production d'un film par des aides publiques massive permettant de compléter les plans de financement. Cette aide à la production représente la grande mesure de protection du cinéma français.

L’aide à la production
L’Etat intervient dans l’économie du cinéma afin de soutenir l’activité. Ainsi, depuis la fin de la seconde guerre mondiale, il a pu exercer une tutelle administrative et financière sur le cinéma en créant le Centre National de la Cinématographie. Celui-ci assure surtout la loi d’aide au cinéma. Par ailleurs, le soutien automatique et l’aide sélective assument une triple fonction d’incitation à l’activité, de garantie financière, et de protection à l’égard de l’étranger.

Le soutien automatique
Il s’agit en fait d’une méthode d’autofinancement forcé. En effet, le but de ce soutien consiste à imposer à la profession un effort d’épargne en instituant un prélèvement obligatoire sur la recette d’un film, que l’on peut ensuite récupérer et réinvestir dans un nouveau film. Pour pouvoir bénéficier de ce compte de soutien, le producteur doit justifier d’un apport personnel au moins égal à 15% du devis, ou de 15% de la part française en cas de coproduction internationale. Par ailleurs, il existe une distinction entre les œuvres de référence et les œuvres de réinvestissement. Les œuvres de référence sont soit des œuvres cinématographiques françaises, soit européennes dans le cadre d’une coproduction. Les œuvres de réinvestissements doivent être tournées uniquement en langue française, ou si le coproducteur étranger apporte 50% du coût du film, elles peuvent être tournées dans la langue du pays coproducteur. En outre, si les œuvres de références génèrent du soutien, seulement les œuvres de réinvestissement le mobilisent. Ainsi le fait que le film soit tourné en langue française est un facteur déterminant de l’obtention de cette aide. Ce soutien a donc un effet stimulant sur la production française.

L’aide sélective
Il s’agit pour un producteur d’obtenir une avance sur recettes, c’est-à-dire un prêt sans intérêts, amortissable sur les recettes du film considéré. Pour cela, tout producteur doit adresser un projet de film d’expression française à une commission spécialisée, nommée par le ministre chargé du cinéma. Cette commission étudie sur la base du scénario du film, de son plan de financement, si elle accorde cette avance sur recette. L’aide sélective est financée, non pas par le compte de soutien, mais par une partie du produit de la redevance sur les cassette vierges. Comme pour le soutien automatique seules les œuvres cinématographiques d’expression française peuvent obtenir cette aide sur le financement du film.

Le compte de soutien du CNC
Le compte de soutien est un système de financement fondé sur le recyclage des ressources. Il s’agit donc d’un fonctionnement en circuit fermé, principalement fondé sur la taxe spéciale additionnelle et la contribution des sociétés de télévision.

La Taxe Spéciale Additionnelle :
Il s’agit d’une taxe sur le prix des places, qui assujettie aujourd’hui 80% des salles. Le but initial de cette taxe était de transférer une partie des ressources du cinéma étranger en faveur du cinéma français. Cette mesure était donc bien une mesure protectionniste. Cependant, en 1995, le compte de soutien tire moins de 30% de ses ressources de la Taxe Spéciale, car il existe aujourd’hui d’autres ressources de financement pour le cinéma français.

La contribution des sociétés de télévision :
A partir de la loi de finance de 1986, a été institué une taxe sur le chiffre d’affaires des sociétés de télévisions. En 1987, cette taxe est passée de 4,5% à 5,5%. Aujourd’hui, elle représente une majorité des ressources du compte de soutien par rapport à la Taxe Spéciale.
Ce compte de soutien à été destiné à la défense du cinéma français, en aidant à la fois la production, et l’exploitation. Cependant, depuis 1976, la production, toutes aides confondues, a réussi à bénéficier de plus de la moitié des subventions décernées par le compte de soutien.

Comme le concurrent direct de la salle de cinéma est la télévision, Les hommes de l'Etat ont élargie leur politique d'aide à l'ensemble de la production audiovisuelle de façon à contraindre la télévision à aider le cinéma.. Cette politique de soutien au cinéma français a débuté à la fin des années 80. Elle consiste en la mise en place de nombreux mécanismes dont l’existence de quotas de diffusion pour le cinéma français et l’obligation de dépenses de la télévision en faveur de l’industrie cinématographique française.

La politique de soutien indirect au cinéma français par un soutien direct à la production audiovisuelle
Cette politique est constituée de deux principales formes d’aide à la production audiovisuelle : le mécanisme de compte de soutien et le fond de création audiovisuelle.

Le compte de soutien
La politique de compte de soutien est assise sur une taxe de 5,5% sur les recettes des sociétés de télévision. Le produit de cette taxe est partagé entre le cinéma (38%) et l’industrie des programmes audiovisuels (62%). Le but de ce compte de soutien est de permettre à la production audiovisuelle française d’exister, d’être soutenue par les diffuseurs, et d’alimenter les programmes. Il permet deux types d’aides : l’aide automatique et l’aide sélective.

L’aide automatique :
Toute société de production établie en France qui a élaboré et fabriqué en tant que producteur délégué une œuvre audiovisuelle d’animation ou de fiction et ayant fait l’objet d’une diffusion au cours de l’année, obtient l’année suivante une subvention qui doit être obligatoirement investie dans de nouvelles productions. L’œuvre audiovisuelle doit être alors obligatoirement d’expression originale française.

L’aide sélective :
Il s’agit de subventions d’investissements qui peuvent être apportées dans les cas suivants :
le financement d’une œuvre de fiction ou d’animation produite par des entreprises n’ayant pas accès au mécanisme d’aide automatique ;
-le financement de documentaires de création, de magasines culturels ;
l-e financement de la préparation de la réalisation de ces œuvres ;
-le financement de projets favorisant le recours aux nouvelles technologies de l’image dans les œuvres audiovisuelles.

Ces deux types d’aides permettent donc au marché de la production de proposer plus de films en diminuant l’investissement du producteur.

Le fond de création audiovisuelle
Il s’agit d’une aide apportée par le Ministère de la Culture qui fut créé en 1980, et dont le but est de promouvoir des projets de production innovants. Ce dispositif stimule efficacement la production française puisqu’il intervient à de nombreux stades : aides à la confection de pilotes, aides aux nouveaux créateurs, aides à l’écriture et à la préparation de projets.

Ces différentes méthodes d’intervention ne seraient pas totalement efficaces si elles n’avaient pas le soutien de la réglementation. En effet, le secteur de l’audiovisuel, fait partie de ces secteurs qui, devenant privatisés, sont dotés d’une institution de régulation ayant pour but de légiférer dans le secteur de l’audiovisuel.. Pourtant, cette institution, qui régule les domaines de l’expression, de la création et de la circulation des idées, est aujourd’hui en conflit avec les entreprises de télévision car elle génère plus de contraintes, que ne surveille la bonne application des lois de la concurrence, comme dans le secteur des télécommunications. Nous allons donc voir plus précisément quelle est l’activité de cette institution et quelles sont les contraintes infligées aux chaînes de télévision dans la continuité de l’aide à la production cinématographique française.

Le rôle du Conseil Supérieur de l’Audiovisuel
Dans les principaux pays européens, l’essor des diffuseurs privés s’est accompagné d’une double évolution : la volonté des Etats de ne plus interférer dans le domaine de l’audiovisuel, et instaurer un régulation indépendante. La création d’une telle institution en 1982, rebaptisée Conseil Supérieur de l’Audiovisuel en 1989, marque la volonté de séparer distinctement le pouvoir public de l’instrument de la liberté d’expression (la télévision et la radio). Le CSA est donc l’institution qui va réglementer le secteur de la télévision. Nous verrons en outre quel fut son rôle dans la promotion de l’exception culturelle française.

Les missions du CSA
D’après le loi du 1er février 1994, les missions du CSA sont les suivantes (à l’exception des pouvoirs de sanction) :
-Le CSA contrôle l’exercice de la liberté de la communication, l’expression pluraliste des courants de pensée et d’opinion, et l’honnêteté de l’information et des programmes. Par ailleurs, il contrôle aussi la communication publicitaire (objet, contenu et modalité de programmation), la protection de l’enfance et de l’adolescence. Au niveau des programmes, il contrôle les obligations des sociétés nationales de programmes et les services de communication audiovisuelle. Enfin, le respect de l’égalité de traitement des usagers, l’utilisation des bandes de fréquences et les spécifications techniques des réseaux câblés font partie de ses attributions.

-Le CSA nomme les personnalités qualifiées aux conseils d’administration de Radio France, France 2, France 3, RFO, l’INA, le président du CSA. Ces nominations sont faites pour trois ans. Par ailleurs il désigne un membre de la Commission de classification des œuvres cinématographiques, un représentant de l’observatoire juridique des technologies de l’information, un représentant au Comité de coordination des télécommunications.

-Il édicte des règles concernant le règlement intérieur, les conditions techniques d’usage des fréquences, le déroulement des campagnes électorales radiotélévisées, le droit de réplique, les émissions d’expression directe, les spécifications techniques d’ensemble des réseaux câblés, le téléachat.

-Il délivre des autorisations concernant l’usage des bandes de fréquence, les services de télécommunication destinés à l’usage privé des demandeurs, les services de communication audiovisuelle diffusée par voie hertzienne terrestre, l’exploitation des réseaux câblés.

-Par ailleurs, le CSA dispose d’une panoplie élargie de sanctions à l’encontre des acteurs du domaine de l’audiovisuel et de la radio. Les compétences du CSA sont ainsi très étendues, et sa mission tient plus de la réglementation que de la régulation indépendante.

Le CSA, les cahiers des charges et les conventions
Ce sont dans les cahiers des charges et les conventions des chaînes privées que l’on peut retrouver toutes les obligations des chaînes concernant l’exception culturelle française. Il faut noter que le cahier des charges ou la convention est l’élément qui permettra au CSA de délivrer l’autorisation de diffusion de la chaîne. Il est donc impossible aux chaînes d’échapper aux contraintes émises par le CSA. Nous allons voir plus précisément quelles sont ces obligations.

Les sociétés nationales de programmes de télévision ont des obligations de service public qui sont la contrepartie directe de l’attribution de la redevance. Ces obligations concernent une offre de programme spécifique fondée sur quatre caractéristiques majeures :

En exécutant la mission culturelle éducative et sociale que leur assigne la loi, ces chaînes apportent au public information, enrichissement culturel et divertissement dans le respect de la personne humaine ;
Elles assurent le pluralisme de leur programmes ;
La programmation qu’elles proposent est particulièrement riche et diversifiée dans le domaine des émissions culturelles et des programmes pour la jeunesse ;

Elles accomplissent un effort significatif de création télévisuelle en recherchant l’innovation, en portant systématiquement attention à l’écriture et en favorisant la réalisation de productions originales qui s’attachent, notamment, à mettre en valeur le patrimoine français (Préambule du cahier des charges de la société France 2, décret du 16/09/94).

En ce qui concerne la programmation, l’article 22 est significatif d’une volonté de promotion de la culture française : en effet, la société doit contribuer activement à la création audiovisuelle française et européenne par sa politique de commande de production et d’achats de droits dans le domaine de la fiction télévisuelle et du documentaire. Elle doit diffuser chaque année un minimum de 120 heures d’œuvres audiovisuelles européennes ou d’expression originale française n’ayant pas fait l’objet d’une diffusion en clair sur le réseau hertzien terrestre à caractère national, et la diffusion de ces œuvres doit débuter entre 20 heures et 21 heures. Par ailleurs, la société doit investir 17% de son chiffre d’affaires net de l’exercice précédent dans la commande d’œuvres audiovisuelles d’expression originales françaises (destiné au compte de soutien du CNC).
Dans le cas des sociétés privées, c’est l’article 25 de la convention de TF1 du 17/09/96 qui stipule que la société doit proposer une programmation généraliste et diversifiée qui s’adresse à l’ensemble du publique. Une place importante doit être accordée à l’information, à la création audiovisuelle et cinématographique française, aux émissions pour la jeunesse, aux divertissements et aux sports les plus populaires. Elle doit réserver aux programmes d’expression originale française au moins deux tiers de son temps de diffusion annuel.
Ce cahier des charges imposé aux chaînes de télévision pour la diffusion de films a eu des effets pervers désastreux. Puisque les achats de droits de diffusion représentent environ 40% des besoins de financement de la production cinématographique nationale, les films diffusés à la télévision ont été regardés par 24 fois plus de téléspectateurs qu’il n’y a eu de gens allant au cinéma (en 1980).

Le CSA impose donc aux chaînes de télévision des obligations de diffusion d’œuvres audiovisuelles et cinématographiques françaises, et un investissement dans la production française. Les obligations sont d’autant plus contraignantes qu’il s’agit de sociétés nationales de programmation de télévision. Nous allons voir, par ailleurs, que la réglementation imposée par le CSA donne une place majeure au mécanisme de quotas.
Le mécanisme des quotas

Dès son existence, la télévision française s’est vu imposée des quotas de diffusion en accord avec la politique d’aide à la production d’œuvres d’expression originale française. Elle a débuté avec les dispositions prises dans les cahiers des charges des chaînes, puis a pris un dimension législative.

La réglementation

Le décret du 17/01/90 relatif à la liberté de communication et fixant les principes généraux concernant la diffusion des œuvres cinématographiques et audiovisuelles définit tout d’abord quelles sont les œuvres audiovisuelles. En effet, constituent les œuvres audiovisuelles, les émissions ne relevant pas d’un des genres suivants : œuvres cinématographiques de longue durée ; journaux et émissions d’information ; variétés ; jeux ; émissions autres que de fictions majoritairement réalisées en plateau ; retransmissions sportives ; téléachat ; messages publicitaires ; auto promotion et services de télétexte (article 4). Par ailleurs le décret défini les œuvres audiovisuelles ou cinématographiques européennes dans l’article 6.

Les obligations de diffusion d’œuvres cinématographiques et d’œuvres audiovisuelles européennes et d’expression originales française sont énoncées dans les articles 7, 8, et 9 du décret :
les sociétés nationales doivent dans le nombre total annuel d’œuvres cinématographiques de longue durée diffusé, réserver 60% au moins à la diffusion d’œuvres européennes, et 40% au moins à la diffusion d’œuvres d’expression originale française ;

les sociétés nationales doivent dans le nombre total annuel d’heures de diffusion consacré aux œuvres audiovisuelles, réserver : 60% au moins à la diffusion d’œuvres européennes, et 40% au moins à la diffusion d’œuvres d’expression originale française ;
ces obligations doivent également être respectées aux heures de grande écoute.

En ce qui concerne la contribution des chaînes de télévision à la production cinématographique française, les chaînes de télévision hertziennes terrestres doivent consacrer chaque année au moins 10% du chiffre d’affaire annuel net de l’exercice précédent à des dépenses contribuant au développement de la production d’œuvres cinématographiques européennes dont au moins x% de ce chiffre d’affaire contribuant au développement de la production d’œuvres cinématographiques d’expression originale française.

Pour la contribution des chaînes de télévision au développement de la production audiovisuelle, elles sont tenues d’une part de consacrer au moins 15% de leur chiffre d’affaire annuel net de l’exercice précédent à la commande d’œuvres audiovisuelles d’expression originale françaises, et d’autre part, de diffuser un volume annuel net de 120 heures d’œuvres audiovisuelles européennes ou d’expression originale française et dont la diffusion débute entre 20 heures et 21 heures. Les chaînes peuvent aussi opter si elles le désirent pour l’option suivante : consacrer au moins 20% de leur chiffre d’affaires annuel à la commande d’œuvres audiovisuelles européennes et au moins 15% de ce même chiffre d’affaires à la commande d’œuvres audiovisuelles françaises, sans obligation d’heures de diffusion. Par ailleurs, la réglementation veille au maintient d’un secteur de production indépendant.

Les conflits
Cette réglementation a pour but de soutenir la politique d’aide à la production d’œuvres audiovisuelles et cinématographiques en imposant la diffusion de ces mêmes œuvres et par la même en créant des débouchées pour la production française. En effet, la production française coûte plus chère à l’achat par rapport à la production étrangère (principalement américaine). Ainsi, si ces quotas n’existaient pas, les chaînes auraient tendance à importer beaucoup plus d’œuvres étrangères. On se situe donc dans le prolongement de la politique d’exception culturelle.

Cependant, si dans la logique d’autarcie et de protection de la culture française, les quotas trouvent une justification ; dans un monde de compétition comme il existe aujourd’hui, les quotas soulèvent plusieurs difficultés.

Ils sont l’expression d’une volonté protectionniste totalement dépassée par les technologies câble et satellites, qui n’y sont pas soumises et par le contexte de mondialisation.

Il s’agit de barrières douanières qui ont pour seul but de protéger des œuvres qui, dans la cohérence d’un marché, ne devraient pas exister.

Par ailleurs, un quota fixé trop haut, encourage et protège des productions de faible qualité. Il créée donc des rentes de position.

Ensuite, cette méthode empêche toute coopération internationale, par manque de débouchées. La production se prive donc de facilités, et il s’agit d’un obstacle à l’emploi de talents français dans des projets étrangers.

Enfin, cette protection malthusienne n’empêche pas l’industrie française de subir de plein fouet la compétition internationale, tout en étant incapable d’y résister.
L’exception culturelle française et la mondialisation
Que vont devenir toutes les mesures de protection de la culture française dans le monde du cinéma et de la télévision par rapport à la construction européenne ? En effet, l’Europe a décidé d’harmoniser les règles du secteur de l’audiovisuel et pour cela, la directive européenne � Télévision sans Frontière Ÿ à été élaborée. Elle définie un ensemble de règles applicables aux émissions transfrontières. Cependant, harmoniser les règles ne signifie pas pour autant qu’il n’existera plus de protectionnisme en France. L’Europe pourrait tout aussi bien transposer l’exception culturelle française en une exception culturelle européenne. C’est ce que nous allons étudier. Par ailleurs, quelle peut être la réaction des Etats Unis face à un pays aussi protectionniste, qu’est la France, mais surtout face au marché européen. L’AMI ou l’Accord Multilatéral sur l’Investissement vise à accorder à tout investisseur étranger dans un pays membre de l’OCDE les mêmes protections que les investissements nationaux. Nous allons donc voir dans un premier temps quelle est l’évolution possible de l’exception culturelle française dans le cadre de l’Europe et de la directive TSF, puis dans un second temps la volonté américaine de passer outre les protections et aides que bénéficient les producteurs français et européens avec l’accord AMI.

Le cinéma européen
L’Europe a une véritable volonté de soutenir le cinéma européen comme la France soutient le cinéma français face à l’hégémonie américaine. Pour cela elle a élaboré un certain nombre de programmes qui visent à protéger le cinéma européen. Comme dans la situation française, l’Europe a répondu à la question : faut-il traiter le cinéma comme une activité économique ordinaire sanctionnée par les règles du marché ou au contraire protéger l’activité ; par un développement protectionniste de la branche.

La notion de cinéma européen
Les Etats européens ne peuvent pas espérer sauvegarder leur cinéma en élargissant le marché et en imitant la façon de produire américaine. En effet, l’avance et l’expérience du cinéma américain ne peut que jouer en sa faveur, alors que le cinéma européen ne deviendrait qu’une mauvaise copie de films américains. La notion de cinéma européen ne peut exister en toute cohérence que si chaque pays garde sa spécificité culturelle et si les industries nationales se soutiennent au niveau financier. Il faut élargir le marché en augmentant les possibilités de rentabilisation des investissements en production. Par ailleurs, le cinéma européen fait face à de nombreuses difficultés qui ont été expliquées dans le Livre Vert de 1994 :

Le déclin de la fréquentation des salles de cinéma ;
Le cloisonnement des marché nationaux à cause des différences linguistiques et culturelles ;
Insuffisance de l’adaptation de l’offre de films ;
Affaiblissement constant des échanges intra-communautaires.

Ainsi, l’Europe a mis en place un programme de soutien à la production et à la diffusion afin de défendre l’activité.
Le programme de soutien à la production
Ce programme consiste en une agglomération de différentes aides à la production dont les principales sont les suivantes :

Eurimage :
Le fonds européen de soutien à la coproduction et à la diffusion d’œuvres de création cinématographiques et audiovisuelles a débuté en 1989. Il regroupe une association de 24 pays et distribue des aides à la production, aux opération de doublage et de sous-titrage. Cette aide est accordée sous forme d’avance sur recette et revient donc à une subvention supplémentaire. Comme dans toutes les aides attribuées par des commissions, elle génère une grand nombre d’effets pervers comme le favoritisme, et l’alliance de complaisance.

Le club d’investissement Média :
Il s’agit d’un soutien à la production audiovisuelle multimédia, faisant appel aux nouvelles technologies comme le numérique, l’image de synthèse et l’interactivité.

European Script Fund :
Cette aide, sous forme d’avances au financement de scénarios et de frais de pré-production, intervient dans des projets susceptibles d’intéresser au moins deux pays européens.

Le soutien à la diffusion
Comme dans le cas de la production, l’aide européenne prend la forme d’une multiplicité de programmes :
EFDO :
L’Office européen de distribution de film aide à la distribution de films à petit budget, par des avances sur recettes.
GRECO :
Le groupement européen pour la circulation des œuvres encourage la diffusion des œuvres sur les chaînes de télévision en payant les surcoûts liés à la coproduction internationale.
Ces interventions ne sont que des exemples des multiples aides qui ont été crées en Europe. Pourtant, force est de constater, que malgré toutes ces aides, le cinéma européen n’est pas un secteur rentable. Par ailleurs, ce qui est valable pour la production cinématographique, ne l’est pas forcément pour l’audiovisuel, qui a une façon d’aborder l’Europe totalement différente. Nous allons donc voir, que la protection du secteur audiovisuel européen est passé par la réglementation et non pas par des mécanismes d’aides diverses et variées.

Le paradoxe des subventions européennes
Il est fréquent que les subventions que les européens accordent à leur producteurs de cinéma aboutissent en définitive dans les poches des producteurs américains qui travaillent en coopération avec les sociétés européennes de l’audiovisuel. Un film peut être en apparence européen, mais l’essentiel du capital est apporté par des partenaires américains qui, en retour, captent ainsi l’essentiel de la subvention : cela a été le cas du film Un dernier Tango à Paris qui a été produit par United Artists en association avec une de ses filiales françaises et un producteur Italien. Grâce à des montages internationaux astucieux, les compagnies de production américaines peuvent profiter des subventions de trois pays différents, ce qui permet de couvrir jusqu’à 80% des coûts de production. Ainsi ce sont les contribuables européens qui finissent par couvrir les frais de production de films américains au nom de la défense de la culture européenne !

La Directive Télévision sans Frontière
A l’initiative du Parlement européen, la Commission des Communautés européennes a présenté au Conseil, le 30 avril 1986, une proposition de directive afin de permettre la libre circulation des émissions et de promouvoir la distribution de programmes européens. Cette proposition vient en application du traité de Rome, dont l’article 59 dispose que les services doivent pouvoir circuler librement à l’intérieur des frontières européennes. Or les émissions de radiodiffusion ont été assimilées à des services par la Cour de Justice de Luxembourg en 1974. Nous verrons donc dans un premier temps ce que concerne la directive TSF, puis quels sont les problèmes soulevés en France par cette harmonisation.
Les principes de la directive TSF

La directive TSF concerne seulement les émissions qui sont susceptibles d’être captées sur le territoire d’un autre Etat membre. Les Etats membres conservent donc la faculté d’édicter des règles différentes, plus strictes, applicables à leur propre émissions. Le principe de cette directive est que toute émission susceptible de franchir les frontières doit respecter le droit de son pays d’origine et les Etats membres doivent s’interdire d’entraver la réception sur leur territoire de programmes provenant d’autres pays.

Ainsi les chaînes de télévision transfrontières devront respecter des règles communes : la limitation du temps de publicité et des coupures des programmes ; protection des mineures et programmation majoritaire d’œuvres européennes. Nous voyons donc apparaître ici, une des manifestation de la volonté protectionniste européenne face aux Etats Unis, puisqu’il y a obligation de programmer majoritairement des émissions européennes. Pourtant, la directive demande aux Etats de veiller, � à chaque fois que cela est réalisable Ÿ à la diffusion par les chaînes d’une proportion majoritaire d’œuvres européennes. Ainsi, les chaînes doivent consacrer au moins 10% de leur temps d’antenne ou de leur de leur budget de programmation à des œuvres émanant de producteurs indépendants. Sont définies comme œuvres européennes, les œuvres émanant de l’un des pays membres du Conseil de l’Europe, ainsi que certaines coproductions réalisées essentiellement avec des auteurs et du personnel de l’Union Européenne.
On peut donc déduire de toutes ces définitions et règles que l’Europe a bien une volonté de protéger, par les mêmes mécanismes que la France, les œuvres audiovisuelles européennes. Pourtant, cette protection est réellement plus faible que celle de la France. La réglementation laisse beaucoup plus de place à la concurrence que dans notre pays. En effet, un des exemple de cette concurrence est l’existence même de TNT/Cartoon, qui n’aurait jamais pu émettre en dehors de l’Angleterre sans la directive TSF. TNT/Cartoon est en effet titulaire d’une licence délivrée par les autorités britanniques, selon le régime du � service satellite non national Ÿ qui exige des proportions de diffusion d’œuvres européennes et de productions indépendantes nettement moins sévère que pour les autres chaînes.
Ces principes vont générer des conflits aux niveau de quotas de diffusion français et du rôle du CSA. En effet, l’exception culturelle européenne est en train de remplacer l’exception culturelle française, ce qui n’est pas pour plaire à tout le monde.

Les conflits : la directive TSF, le CSA et les quotas
La Commission européenne est en conflit avec le CSA pour non respect par la France de la directive TSF. En effet, le CSA avait pour habitude d’appliquer le principe du conventionnement aux chaînes étrangères ayant déjà été autorisées par un autre Etat membre. Cette procédure est bien entendu totalement illégale par rapport à la directive TSF, mais reflète à quel point le CSA a la volonté de maintenir son institution et l’exception culturelle française. Pourtant lorsque la Commission européenne a menacé de saisir la Cour de justice, le CSA n’a eu d’autre choix que de changer de procédure, établissant ainsi une simple procédure de déclaration. Ceci a des conséquences graves pour le CSA puisque les chaînes étrangères, ainsi non soumises à la réglementation du CSA, ne sont ainsi pas soumises aux quotas de diffusion français, la directive TSF étant beaucoup plus souple au niveau des quotas que la France.

Cette directive a donc pour conséquence d’avoir des chaînes localisées en France qui sont soumises aux quotas de diffusion du CSA, et des chaînes étrangères soumises à la réglementation européenne qui est beaucoup plus souple. Nos chaînes françaises se trouvent donc en position défavorable dans un milieu très concurrentiel. En effet, la réglementation française a des conséquences très onéreuses, et défavorise complètement les chaînes implantées en France. Celles-ci vont donc avoir tendance à se délocaliser ou pour de nouvelles chaînes françaises à ne pas s’implanter en France. La question des quotas est donc très épineuse et la France est écartelée entre la réglementation européenne et les partisans de la préférence nationale. Par ailleurs, le système d’aide à la production cinématographique et audiovisuelle est en complète contradiction avec les principes de libre circulation et concurrence que prévoient les traités européens.

L’Accord Multilatéral sur l’Investissement(LAMI)
Face au protectionnisme européen en matière de cinéma, l’OCDE a réagi en proposant un accord pour les pays de l’organisation : l’Accord Multilatéral sur l’Investissement. Il s’agit dans cet accord de permettre à tout investisseur étranger d’avoir les mêmes protections que les investisseurs nationaux. Bien entendu, quand les adeptes de la préférence nationale regardent les chiffres du cinéma dans les différents pays européens, et aux Etats Unis, ils ne sont pas prêt d’être d’accord avec l’AMI. En effet, tel est le panorama du cinéma dans quelques pays en 1996 :

Tableau 2

	UE	Espagne	France	Italie	Allemagne	RU	Etats Unis	Japon
Longs métrages produits	650	91	134	99	64	121	570	278
Spectateurs en millions	697,0	104,2	136,7	95,5	132,9	123,8	1265,0	119,6
Fréquentation moyenne par habitant	1,9	2,6	2,3	1,7	1,6	2,1	4,8	1,0
Part du cinéma national en % des recettes	19,0	9,3	37,3	24,9	15,3	12,8	98,0	36,3
Part du cinéma américain en % des recettes	70,0	78,3	54,7	59,7	75,1	81,7	98,0	60,5

En étudiant ces chiffres, il est bien évident que le cinéma américain est déjà le plus productif et le plus regardé au monde. Pourtant, il faut remarquer qu’un simple abandon des quotas permettrait aux Etats Unis d’exporter entre 1 et 2 milliard de plus en Europe. On se rend donc bien compte de l’importance des enjeux économiques sous jacents aux accords de l’AMI.

Les principes de l’AMI
L’AMI est un accord qui vise à compléter ceux du GATT en étendant aux investissements le principe de libéralisation totale des échanges internationaux. Ainsi, non seulement les investissements classiques tels que mobiliers, immobiliers seraient touchés, mais aussi les droits de propriété artistique et intellectuels. Le cas particulier du cinéma et de l’audiovisuel n’est qu’une des conséquences de cet accord. En effet, les films, romans et autres œuvres devenant des marchandises auxquelles s’appliquent les lois de la concurrence, les protections diverses et variées générées par l’exception culturelle française deviennent illégales :

La clause de traitement national :
Chaque pays doit accorder aux investisseurs et investissements étrangers les mêmes avantages que ceux consentis aux investisseurs et investissements nationaux. Ainsi, on peut considérer que le Compte de Soutien serait accessible au cinéma américain, par exemple.

La clause de la Nation la Plus favorisée :
Chaque pays doit faire bénéficier les investisseurs étrangers des avantages consentis à des pays tiers par des accords particuliers. Ainsi, les programmes de soutien à la production européens, comme EURIMAGE, seraient ouverts aux pays n’appartenant pas à l’Union Européenne.

L’obligation de résultat :
Un Etat ne peut imposer à un investisseur étranger un quelconque engagement concernant la manière dont il entend réaliser son investissement.

La protection de l’investissement :
Une partie contractante n’entrave pas, par des mesures déraisonnables ou discriminatoires l’exploitation, la gestion, le maintien, l’utilisation, la jouissance, ou l’aliénation d’investissements réalisés sur son territoire. Par ailleurs, une partie contractante ne peut exproprier ou nationaliser directement ou indirectement un investissement réalisé sur son territoire.

Le règlement des différends :
L’AMI prévoit une procédure sur le règlement des différends concernant les investissements internationaux entre les Etats ou entre un particulier et un Etat.
Tous les fervents défenseurs de l’exception culturelle française ont bien évidemment émis des critiques acerbes quant aux principes de l’AMI. En effet, l’accord vise à assimiler films, romans et autres œuvres d’art à des marchandises comme les autres, qui seraient donc soumises aux lois du marché. Dans ce cadre, toutes les tentatives de protection du marché, soit tous les mécanismes dérivant de l’exception culturelle française deviendraient illégaux. L’AMI demande plus précisément à ce que la préférence nationale n’existe plus en donnant aux investisseurs étrangers les mêmes avantages qu’aux investisseurs nationaux. Le problème réside donc dans le fait que le cinéma américain, déjà largement dominant en Europe, donnerait un coup de grâce au cinéma européen. Les intérêts des groupes protégés par la réglementation protectionniste sont donc particulièrement menacés. Selon le CISAC (Comité européen de la Confédération Internationale des sociétés d’auteurs et compositeurs) : � Avec l’Accord Multilatéral d’Investissement, c’est bien la latitude d’un gouvernement et du peuple souverain, de promouvoir et protéger sa propre culture qui est remis en cause Ÿ.

Bibliographie
Livres :
La Vingt-cinquième image de R. BONNELL
Médias et Sociétés de F. BALLE
Données :
Les tableaux de l’Economie française, INSEE
Articles
Le devenir de la politique audiovisuelle après les quotas, Les Echos du 12/01/98
Articles Internet
AMI, c’est l’ennemi, la SACD, http://www.sadc.fr/ami.htm
L’AMI fait peur aux cinéastes, Elizabeth Lequeret, http://www.rfi.fr/fr.txt/Kiosque/Mfi/CultureSociete/231098-1.html
Les conventions que l’AMI ne respecte pas, CISAC, http://www.agp.org/agp/old/fr/courrier/AMIconventions.html
AMI ennemi de l’Europe, Vincent-Cyril Thomas, http://www.ecran-noir.com/dossier/ami/ami02.htm
Juridique
Décret du 17/01/90, sur la liberté de communication et fixant les principes généraux concernant la diffusion des œuvres cinématographiques et audiovisuelles.
Décret du 17/01/90, sur la liberté de communication et fixant les principes généraux concernant la contribution au développement de la production audiovisuelle ainsi que l’indépendance des producteurs à l’égard des diffuseurs.
Cahier des Missions et des charges de la société France 2
Décision du 17/09/96 du CSA, portant reconduction de l’autorisation délivrée à la société télévision Française 1.