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Bienvenue sur le site de Bertrand Lemennicier  Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'homme, ces droits sont : la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à l'oppression (Article 2 de la déclaration des Droits de l'Homme et du citoyen du 26 août 1789)  "Quand même tu aurais à vivre trois mille ans, et trois fois dix mille ans, dis-toi bien que l'on ne peut jamais perdre une autre existence que celle qu'on vit ici-bas, et qu'on ne peut pas davantage en vivre une autre que celle qu'on perd". Marce Aurèle, Pensées, Livre II, maxime 14  "La vertu de la rationalité signifie la reconnaissance et l'acceptation de la raison comme notre seule source de connaissance, notre seul juge des valeurs et notre seul guide d'action" Ayn Rand , La vertu d'égoisme,  J'ai le pouvoir d'exister sans destin, Entre givre et rosée, entre oubli et présence. Médieuse de Paul Eluard 1939 
La révolution conservatrice en GB
 
La "révolution conservatrice" en Grande-Bretagne
par Madsen Pirie (traduction F. Guillaumat )

La "révolution conservatrice" en Grande-Bretagne est surtout connue à l'étranger pour la privatisation des entreprises, réalisée par le gouvernement de Margaret Thatcher. Ce que l'on sait moins, c'est que cette privatisation n'est qu'un aspect d'une approche générale, qui entend réaliser un transfert massif de pouvoir du secteur public vers les citoyens.

Cette politique comporte en fait trois volets : la privatisation des entreprises, l'institution de "marchés internes" et la Charte du Citoyen.

Mme Thatcher a fait remarquer que, si le secteur public contrôlait le secteur privé, en revanche personne ne contrôlait le secteur public. Les privatisations de l'industrie britannique largement socialisée ont été la première grande réponse à ce déséquilibre, de telle sorte que l'expérience britannique en matière de privatisation est aujourd'hui un produit d'exportation. Au cours des années 1980, de plus en plus de pays ont suivi cet exemple, en particulier les pays en voie de développement. Puis, avec l'effondrement du monde communiste, un grand nombre de pays d'Europe de l'Est qui se sont lancés dans la privatisation.

S'il est vrai que la privatisation est désormais une politique établie, il faut souligner qu'elle le doit à son succès dans la pratique. En effet, quasiment aucune opération n'a bénéficié d'un soutien populaire préliminaire ; ce n'est qu'après en avoir constaté les bienfaits que l'opinion publique a commencé à s'y rallier. Il a donc fallu, comme en Grande-Bretagne, des gouvernements courageux pour mener à bien cette tâche.

Par ailleurs, le gouvernement Thatcher a mis en place ce qu'on appelle la technique des "marchés internes" (internal markets) dans le secteur des services publics. Le processus de réforme partait de l'hypothèse qu'il ne serait pas facile de privatiser des services publics "gratuits" depuis si longtemps. La population était habituée à bénéficier de prestations, pour l'éducation et la santé, entièrement financés par les prélèvements obligatoires.

Toute tentative de les rendre payants était donc probablement vouée à l'échec. En l'absence de privatisations pures et simples, le "marché interne" offre l'avantage du choix au consommateur, sans toucher au principe du financement public : les services restent "gratuits". Mais au lieu d'être répartis par décision administrative, ils sont désormais soumis au choix du consommateur. L'aspect novateur du marché interne consiste à laisser les citoyens décider de la répartition des ressources, alors qu'ils n'en disposent pas directement. Ainsi, par le choix d'un hôpital ou d'une école, les contribuables britanniques exercent dorénavant une influence directe sur l'utilisation des deniers publics.

La dernière initiative de la stratégie de réforme du secteur public est celle connue sous le nom de la "Charte du Citoyen". Celle-ci représente une tentative de rendre les services publics plus sensibles aux désirs de leurs "clients", les contribuables. La Charte du Citoyen utilise la législation et les règlements pour améliorer le comportement des employés du secteur public. Plus spécifiquement, elle établit un contrat explicite entre chaque service public et les citoyens qui le financent. A la place du concept vague de "service public", elle fixe des tâches objectives, quantifiables et contrôlables. De plus, elle prévoit un mécanisme qui permet aux citoyens de porter plainte et de demander une réparation en cas de litige ou de non-satisfaction des objectifs fixés.

Le fil conducteur qui réunit les trois éléments de la stratégie est la théorie des Choix Publics, développée notamment par les Prix Nobel d'Economie James Buchanan et Gary Becker. En effet, ces travaux ont permis l'extension de l'analyse économique aux affaires publiques et aux institutions sociales. Les hommes politiques, les fonctionnaires, les groupes de pression et les électeurs se comportent essentiellement comme des agents économiques, chacun essayant de maximiser ses avantages par un calcul rationnel.

Un grand nombre de réformes politiques sensées échouent parce qu'elles sont considérées comme une menace par les groupes de pression suffisamment puissants pour bloquer leur application. On accuse alors souvent de faiblesse les gouvernements qui ne parviennent pas à faire aboutir leurs politiques, alors qu'il serait plus juste de dire que les méthodes employées ne sont pas les bonnes.

Si tous ont intérêt à s'unir pour accroître le poids de l'Etat, la seule volonté politique ne suffit pas pour les combattre. La théorie des Choix Publics a donc le mérite de tenir compte de ces contraintes et de formuler des réponses aux questions que se posent les dirigeants politiques résolus à neutraliser les forces bureaucratiques.

I - LES PRIVATISATIONS

Depuis l'avènement du thatchérisme au début des années 1980, ce sont avant tout les privatisations sous forme de ventes massives qui ont attiré l'attention des médias et des experts. En réalité, ce n'est qu'une méthode parmi beaucoup d'autres pour réduire l'emprise de l'Etat sur la société civile.

1 - Quelques exemples
Le mouvement en Grande-Bretagne a commencé par la privatisation partielle de British Petroleum (BP) en 1979. L'Etat britannique fut alors réduit au statut de simple actionnaire minoritaire, et n'était donc plus le principal responsable des dettes de la société. Cette initiative a permis à BP d'acquérir le comportement d'une entreprise privée et d'emprunter de l'argent sans que cela n'apparaisse dans la comptabilité nationale.

Après ce premier succès, le gouvernement a procédé à la vente de 51.6% des actions de British Aerospace en février 1981. En novembre 1981, 49.4% des actions de la société Cable and Wireless furent aussi mis sur le marché, dont 5% au profit des employés. Quoique la société soit d'abord restée nationalisée à 50.6%, le gouvernement choisit en 1983 de ne pas participer à une émission prioritaire, afin d'abaisser sa part à 45%, ce qui revenait à privatiser indirectement l'entreprise. Comme dans les cas précédents, l'Etat a cédé le restant de son portefeuille plus tard.

La première vente intégrale fut celle d'Amersham International, société de produits radio-chimiques, en février 1982. C'était aussi la première fois que l'on proposait aux employés de recevoir une action gratuite pour chaque action achetée. Plus de 80% des employés y ont ainsi participé. Dans la même année, le gouvernement britannique introduisit une autre innovation grâce à la vente d'une société, en l'occurrence le National Freight Consortium, à la direction et aux employés. Quelques 9 000 employés et 1 300 retraités de l'entreprise y ont souscrit, avec une acquisition moyenne de 700 actions à 1 livre par personne. Les résultats de l'entreprise ont tellement progressé depuis que chaque action valait 100 livres lorsque les nouveaux propriétaires l'ont introduite en Bourse en 1989. Certains ouvriers sont donc devenus très riches, et un chauffeur de la société a même quitté le pays pour raisons fiscales.
1984 fut l'année de la vente de la société Jaguar et du service de ferry Sealink. Ce dernier a d'ailleurs été "offert" aux managers de la société, et en dépit des pertes énormes essuyées précédemment, les nouveaux propriétaires sont parvenus à retourner la situation et à vendre la société en 1986 pour 4.3 millions de livres sterling.

Le principal événement de 1984 fut cependant la vente du monopole des télécommunications sous le nom de British Telecom (BT). Ce fut le lancement le plus important de l'histoire, et donc une excursion en terre inconnue. Certains experts financiers avaient même prévenu qu'il n'y aurait pas assez de capitaux pour financer l'opération (4 milliards de livres). Pour la première fois, on s'est servi d'une campagne d'information massive pour attirer la participation du public. Le jour de la vente, 2.4 millions de personnes y avaient déjà souscrit. Ensuite, le gouvernement a permis aux clients de BT de choisir entre une réduction de tarif téléphonique, et un bonus d'actions en cas d'achat. Ce fut aussi la première vente à crédit : les acheteurs n'ont payé que le tiers du prix des actions, le reste devant être échelonné sur plusieurs années. Par ailleurs, la vente de BT s'est faite parallèlement à l'ouverture du marché des télécommunications. Mercury, une firme privée spécialisée dans la télécommunication d'entreprise, fut autorisée à concurrencer l'ancien monopole public.
Une succession de réussites dans la mise en vente

De même, le gouvernement a mis sur pied un organe régulateur, l'OFTEL, pour surveiller l'industrie et protéger les consommateurs contre les abus éventuels de BT, le temps que la concurrence s'intensifie. La vente initiale couvrait 50.2% des actions, juste assez pour privatiser la société. Mais le prix initial de 50 pence par action a vite atteint 95 pence, ce qui a permis à ceux qui accusaient le gouvernement de brader "le patrimoine national" de redoubler leurs critiques.

Les autorités ont rétorqué que, puisque qu'il s'agissait de la première vente de ce genre, personne ne pouvait connaître a priori la valeur du réseau des télécommunications. D'ailleurs, l'Etat a récolté bien moins d'argent de la vente de la moitié de ses actions, dans un premier temps, qu'en cédant plus tard le reste petit à petit, et cette fois à un prix de marché stable.

L'opération réussie de British Telecom a encouragé le gouvernement à poursuivre avec la vente de British Gas en 1986. D'une valeur estimée à 5.7 milliards de livres, la société fut l'objet d'une privatisation controversée. En effet, British Gas fut vendu en un bloc, au lieu d'être divisé en plusieurs unités concurrentes, ou en séparant la distribution de la production. Le gouvernement a fait appel à l'ensemble des moyens techniques mis en oeuvre pour vendre British Telecom ; il en est sorti 6 millions de demandes de souscription, soit 20% de la population adulte du pays. En dépit de l'opposition des syndicats, 98% des employés ont participé à l'opération et bénéficié d'un cours préférentiel. Comme dans le cas des télécoms, la demande a largement dépassé le nombre de titres ; les responsables ont ainsi décidé de vendre en priorité à ceux qui ont demandé un petit nombre d'actions.

Le cas de la National Bus Company est original, puisque l'ouverture du marché a précédé la privatisation, en 1987, de l'entreprise publique. En 1980, lorsque le monopole de National Bus sur le trafic interurbain fut aboli, des sociétés concurrentes sont apparues, qui pratiquaient des tarifs compétitifs et ont amélioré la qualité des services. La compagnie nationale a réagi en conséquence : elle a ainsi réussi à maintenir une position dominante, mais elle n'avait plus de monopole. Ainsi, en 1986 il a été possible de la privatiser, après l'avoir morcelée en plus petites unités : les 13 premières ont été vendues en 1986, dont 12 à son encadrement. Plusieurs dizaines ont ensuite été vendues en 1987, dont plus de deux tiers à la Direction.

Les élections générales de 1987 n'ont pas arrêté le processus des privatisations. La British Airports Authority (BAA), a été privatisée comme prévu en plein milieu de la campagne électorale. Ce fut une opération sophistiquée, dans laquelle le gouvernement différencia le prix en fonction des investisseurs, afin de conserver un équilibre entre petits épargnants et investisseurs institutionnels. C'est pourquoi la mise en vente de la BAA eut lieu en deux étapes, avec un prix fixe pour les particuliers et une vente par adjudication pour les institutions. De même, lors de la vente de la société Rolls Royce en 1987, on utilisa le nouveau mécanisme dit de "récupération". On réserva 60% des titres aux investisseurs institutionnels, et les 40% restants aux employés et au public. Mais si la demande de souscription excédait largement le nombre d'actions émises, on favoriserait alors avant tout la demande des petits investisseurs. Dans le cas précis de Rolls Royce, la demande de souscription fut 9.4 fois supérieure au nombre de titres, ce qui déclencha une révision de la répartition des titres, donnant finalement 51% des actions au public et 49% aux institutions.

Une entreprise privée pour l'électricité ?
Tirant les leçons de l'expérience de British Gas, le gouvernement a décidé de privatiser l'industrie électrique en plusieurs compagnies concurrentes. Le réseau de transport de l'électricité, le National Grid, fut divisé en 12 compagnies de distribution, chacune responsable d'une région. La production fut répartie en deux nouvelles sociétés, National Power (70%) et Powergen (30%). Cette différence était motivée par le fait que National Power devait assumer la production nucléaire de l'électricité (environ 20%) ; on lui donnait par conséquent une part supérieure afin de contrebalancer des risques plus importants. Pourtant, il s'est avéré qu'aucune entreprise privée ne pourrait assumer les coûts théoriquement illimités du retraitement final. On a donc dû retirer le nucléaire de la privatisation, laissant National Power avec 50% et Powergen avec 30% de la production totale. Les compagnies régionales ont été privatisées en novembre 1990, et les entreprises de production en février 1991, suscitant un vif intérêt populaire.

L'industrie des eaux a été privatisée en 1989 de la même manière que la production d'électricité. Dans les deux cas, on a réussi à introduire un élément important de recapitalisation dans l'opération de privatisation. Les deux industries nécessitaient en effet des mesures d'adaptation considérables, notamment pour satisfaire à de nouvelles normes environnementales pour l'eau et l'air. La formule employée oblige ces entreprises à réinvestir une partie des bénéfices d'exploitation avant de rémunérer les actionnaires. Ainsi, l'Etat se procure suffisamment de capitaux pour moderniser chacune des industries sans soutirer de l'argent aux fonds publics. De plus, le réinvestissement se fait pendant une période assez longue pour ne pas surcharger les consommateurs. Cette expérience pourrait être particulièrement utile pour les pays d'Europe de l'Est où les industries fortement capitalistiques ont été ruinées par des décennies de planification socialiste.

2 - Comment on résoud les problèmes pratiques

Le transfert de pouvoir des administrations publiques vers les choix spontanés et décentralisés du marché se heurte inévitablement à l'opposition des fonctionnaires qui sont les premiers à bénéficier des monopoles publics. Naturellement, les représentants du secteur public sont réticents à voir leurs privilèges disparaître. De même, les hommes politiques, habitués à contrôler certaines grandes entreprises, essayent de conserver leur sphère d'influence. Les employés des entreprises nationalisées ont alors peur de perdre leur position de force et sont soutenus par les leaders syndicalistes du secteur public, également dans la ligne de mire. Il ne faut pas s'attendre non plus au soutien immédiat des citoyens en général, bien qu'ils soient les premiers bénéficiaires d'une redistribution du pouvoir. Ils ne voient que la menace de remplacer l'offre existante de services par un système inconnu, et peut- être destructeur. Quelle que soit l'inefficacité du régime public existant, ils ont peur qu'un changement de système ne signifie une régression. Qui plus est, ces craintes sont souvent alimentées et aggravées par ceux dont la position privilégiée est plus directement menacée par une privatisation. Ces préoccupations sont réelles. Un processus de privatisation ne peut réussir que si ceux qui la mettent en oeuvre en tiennent compte, les anticipent et les neutralisent.

Neutraliser les oppositions
Le premier problème consiste à gagner le soutien des personnes dont l'opposition pourrait faire dérailler les privatisations. Cela concerne la direction, les employés aussi bien que le public en général. Dans la pratique, ceci signifie qu'il faut prendre des mesures qui profitent directement à ceux pour qui privatiser rime avec ruiner. Ici, il vaut mieux racheter un privilège (ou une rente) que le confisquer : il s'agit de proposer un nouvel avantage plus intéressant, pour inciter à l'échange. Ce principe fait partie intégrante du programme britannique des privatisations. Un exemple : les fonctionnaires jusque-là responsables de la gestion d'une entreprise publique, sont invités à siéger au conseil d'administration de la nouvelle entreprise privée. Ce qu'ils auront perdu en termes d'autorité administrative, ils le retrouveront en tant que managers d'une société privée rentable. De plus, ils auront une marge de manoeuvre plus large, puisqu'ils sont désormais libres du pouvoir politique. Enfin, il ne faut pas négliger les avantages financiers.
Il est important de se rappeler que les motivations et les récompenses du secteur privé sont très différentes de celles qui régissent le secteur public. Les fonctionnaires doivent leur statut à l'ancienneté de service, et leur prestige à la taille du service et au nombre d'employés. Ils sont donc incités à augmenter sans cesse leur budget. Dans le secteur privé, il est au contraire normal de prendre exemple sur celui qui parvient à limiter les dépenses de son service et les besoins de main d'oeuvre ; la capacité de travail importe plus que l'ancienneté. Il serait en conséquence possible d'arguer que ces différences de fonctionnement et de motivation rendent impossible le transfert de responsabilité des entreprises publiques à leurs dirigeants.

Théoriquement, cet argument est peut-être valable. Dans la pratique cependant, il s'avère que les incitations de l'entreprise privée modifient le comportement des personnes qui y travaillent. Les fonctionnaires sont souvent des gens hautement qualifiés et compétents: leur comportement est déterminé par la nature de leur travail. Ainsi, il n'est aucun besoin de remplacer les décideurs avant de privatiser. Les gestionnaires incapables seront éliminés automatiquement par la suite. En revanche, il peut être nécessaire d'avoir un directeur ou un président à la tête de la société qui croit à la privatisation et qui est décidé à travailler pour la réussir.
Ensuite, il faut impérativement s'assurer du soutien des employés. Souvent, les relations entre la direction et les salariés sont très mauvaises dans les entreprises publiques. Les syndicats augmentent leur pouvoir depuis des années. La peur d'une interruption du service rend les dirigeants plus disposés à leur accorder des avantages qu'une entreprise privée ne pourrait supporter, sachant que les coûts se répercutent sur les prix du monopole, ou sont assumés par le contribuable. La privatisation met en cause ces divers privilèges et menace la sécurité de l'emploi. Tant qu'on ne leur propose rien en contrepartie, la méfiance des employés vis-à-vis de la privatisation relève donc d'un comportement tout à fait rationnel.

Rallier le personnel

Si au contraire les employés d'une entreprise nationalisée profitent individuellement de la privatisation, ils seront moins enclins à s'y opposer sérieusement. S'ils deviennent actionnaires de l'entreprise qui les emploient, grèves et autres perturbations seront moins fréquentes : la coopération par la copropriété remplace la situation conflictuelle. De plus, la diminution des conflits de travail rendent l'entreprise plus attrayante pour les investisseurs, donc sa valeur augmente et les actionnaires y gagnent.

Une des techniques employées en Grande-Bretagne consiste à vendre une partie des actions aux employés à un prix préférentiel. Cela peut prendre la forme d'une action gratuite pour chaque action achetée, soit d'un rabais de 50%. Parfois, le nombre de titres accordés est fonction de l'ancienneté. Dans le cas de British Gas, 200 actions ont été offertes, avec l'option d'en acheter plus. La proportion du capital accessible aux employés varie également : pour Cable and Wireless, c'était 5%, pour British Telecom 4.6%, et pour Rolls Royce 10%. D'une manière générale, cette proportion détenue par les employés a augmenté à mesure que le programme se poursuivait, avec une moyenne approximative de 8%.
Il est très important que la proposition d'acquérir des actions soit faite directement à l'employé à titre individuel, et ne fasse pas l'objet d'une négociation collective avec les organisations syndicales. En négociant directement avec chaque employé, la direction et le gouvernement ont systématiquement doublé les syndicats, ce qui explique peut-être l'adhésion massive des salariés aux privatisations. Paradoxalement, ce geste ne coûte absolument rien. En effet, on pourrait croire que le fait de vendre par exemple 8% des actions à moitié prix signifierait donner 4% des titres. Mais il s'avère que la valeur du reste des actions augmente en conséquence, et que ce gain est supérieur au montant que représente les actions offertes. Une entreprise où les employés sont simultanément des actionnaires vaut plus cher, parce qu'il y règne une atmosphère de coopération entre la direction et les employés, plutôt que de conflits syndicaux.

Une autre manière de gagner le soutien des salariés est de restructurer la société avant de la privatiser. Lorsqu'il est nécessaire de licencier, mieux vaut alors utiliser la "méthode douce", par exemple en proposant des indemnités de retraite anticipée. Afin de transformer ses énormes pertes en profits, British Airways a dû réduire son effectif de 59 000 à 39 000 personnes, mais pas un seul employé n'a été licencié. Le montant des indemnités proposées était suffisamment élevé pour obtenir une réduction spontanée du nombre de salariés.
Par ailleurs, il vaut mieux racheter des privilèges que de les confisquer. Un grand nombre d'employés de British Airways bénéficiaient depuis les années 1970 de pensions de retraite indexées sur l'inflation, quel qu'en soit le taux futur. Aucun employeur privé n'aurait évidemment pu se permettre un tel arrangement. Le gouvernement leur a donc proposé d'échanger cet avantage contre un régime de pensions conventionnel, assorti d'un montant compensatoire. Ce genre de mesure peut être assimilé à un investissement destiné à réduire les coûts d'exploitation futurs.

Enfin, il importe d'apaiser les craintes des consommateurs et de les rallier à la cause des privatisations. Ceci peut se faire en accordant des avantages concrets, par exemple des actions. Pour des compagnies telles que British Telecom et British Gas, on a réservé une certaine proportion des actions aux utilisateurs. Par ailleurs, on leur a laissé le choix entre des réductions importantes des tarifs téléphoniques ou des titres supplémentaires : des 2.3 millions d'actionnaires de British Telecom en décembre 1984, 1.41 millions conservaient toujours leurs portefeuilles deux ans et demi plus tard.

3 - Les leçons de l'expérience britannique

Il convient donc de tirer quelques leçons de cet aperçu des privatisations britanniques :
- Employer des experts. Le gouvernement britannique a pris l'habitude d'exploiter les connaissances des spécialistes du monde financier, afin d'éviter des expériences coûteuses. De même, il a employé des consultants, des publicitaires et des experts en marketing. Le gouvernement a d'ailleurs été plusieurs fois accusé à ce sujet d'avoir favorisé ses "amis" dans la City. Mais les dirigeants ont rétorqué que, vu la nouveauté de la situation, sans l'aide d'experts, on n'aurait pas pu connaître les risques. La vente de British Telecom et de British Gas était une opération sans précédent et personne ne connaissait la capacité d'absorption du marché financier.

- La "valeur" d'une société. La plupart des gouvernements impliqués dans la privatisation ont peur d'avoir sous-estimé la valeur des sociétés vendues. La leçon britannique est double : d'abord, pas plus qu'un autre le gouvernement ne peut connaître le "juste" prix ; ensuite, cela n'est pas très grave.
Le prix fixé ne sera jamais juste, car personne ne peut connaître la vraie valeur d'une entreprise nationalisée et gérée depuis des décennies sans une véritable comptabilité. Certes, les comptables peuvent en faire une estimation ; mais ce ne sera toujours qu'une estimation. La seule manière de connaître la véritable valeur d'une société est de la mettre en vente. Surtout, il est impossible de lui assigner une valeur basée sur les "investissements" faits par les contribuables au fil des années. Car, le plus souvent cet argent n'a pas été investi, mais simplement dépensé.
Il n'y aura donc pas de "juste prix", mais cela ne fait rien. L'objectif principal n'est pas de gagner de l'argent ; les gains éventuels sont un effet secondaire. Il s'agit de créer des entreprises privées viables et de transformer des consommateurs de subventions en contribuables.

- Il n'y a pas de règles absolues. Il faut agir au cas par cas. La seule règle est qu'on apprend en agissant plutôt que par des études théoriques, et que le secteur privé fait pratiquement tout mieux que l'Etat. L'entrepreneur a une capacité remarquable à réduire les coûts et à faire du profit là où l'entreprise nationalisée n'enregistrait que des pertes. Ainsi, il est faux de croire que seules les sociétés rentables peuvent être vendues.

Le programme britannique a été un succès parce qu'il était pragmatique et intégrait les leçons de chaque expérience à mesure qu'il avançait. Enfin, il tenait compte des facteurs politiques pour maintenir un équilibre entre ses propres intérêts de court terme et les besoins de la société à long terme.

II - LA TECHNIQUE DES MARCHES INTERNES
Le secteur public (notamment l'enseignement et la santé) est plus difficile à privatiser, surtout parce que l'opinion publique considère que les services qu'il produit sont "gratuits". Peu importe que cela ne soit pas vrai : ce qui compte est la perception des gens et non les faits. Même s'ils savent que ces services sont financés par les impôts, ils supposent -à tort - que ce sont les "riches" qui paient le plus. En vérité, il n'y a pas assez de riches pour faire la différence : la plus grande partie des impôts est assumée par la majorité des contribuables.

En effet, seuls les gens très aisés vivent bien sous un système socialisé. En Grande-Bretagne, l'Etat avait décidé de garantir l'éducation et la santé aux citoyens ; mais il est aussi devenu le principal producteur de ces services. En 1979, 10% seulement des Britanniques achetaient des services de ce type au secteur privé. Une des raisons de cette situation est que tout le monde doit payer pour les services de l'Etat, même ceux qui ne les utilisent pas. Cela signifie évidemment que seules les personnes bénéficiant de revenus élevés peuvent se permettre de payer à la fois un système public qu'ils n'utilisent pas, et un service privé.

1 - Le système d'enseignement
Le système scolaire britannique est un exemple typique d'une activité conçue par et pour le producteur du service, c'est-à-dire l'Etat. C'est la bureaucratie centrale qui détient les fonds, décide de leur utilisation, définit le programme d'enseignement, embauche les enseignants et établit les principes pédagogiques. Comme tout système dirigé d'en haut, la qualité de sa production n'est mesurée qu'en termes d'investissements. On va considérer que l'éducation est meilleure dans la mesure où elle demande chaque année des dépenses supplémentaires, s'il y a un petit nombre d'élèves par classe, et si les enseignants sont bardés de diplômes.

Le problème est qu'aucun de ces facteurs n'est synonyme de qualité. La qualité ne se mesure qu'aux résultats concrets : les élèves apprennent-ils plus chaque année ? Il est possible que des dépenses plus élevées augmentent les salaires des enseignants ; mais elles n'améliorent pas le niveau des connaissances des écoliers. C'est même la baisse critique des résultats scolaires depuis des décennies qui incita les dirigeants à réformer le système éducatif. On a ainsi adopté le nouveau principe des "chèques-éducation" (vouchers), afin de réintroduire la liberté de choix. Ce système consiste à donner aux parents d'élèves un chèque d'un montant correspondant aux coûts d'une année scolaire dans l'école de leur choix. Ainsi, chaque établissement dépend désormais des préférences des citoyens au lieu de recevoir automatiquement des fonds de l'administration centrale ou locale.

Seulement, toute tentative d'introduire ce système, même à une petite échelle, a échoué, notamment à cause de l'opposition de l'administration et des syndicats d'enseignants. Cette expérience a conduit l'Adam Smith Institute à concevoir une solution alternative, fondée sur trois principes :

1 - les parents doivent pouvoir choisir entre différents établissements publics d'enseignement ;

2 - les établissements scolaires doivent avoir le droit de quitter la tutelle administrative locale au profit d'un régime autogestionnaire, assorti d'une forte participation des parents d'élèves ;

3 - les fonds doivent être attribués en fonction du nombre d'élèves inscrits dans un établissement donné.
Cette réforme présente l'avantage d'être progressive et volontaire. Les parents qui ne souhaitent pas de changement conservent leur droit à une place "gratuite" pour leur enfant dans le système public, qui reste financé par les impôts. Aucun établissement n'est obligé de choisir la solution autogestionnaire. Pourtant, la réforme est amorcée. Ceux qui veulent choisir le peuvent ; les écoles désireuses de gérer elles- mêmes leur budget et d'adopter des pédagogies alternatives sont libres de le faire.

Le droit de "faire sécession"
Depuis 1988, une loi établit le droit des parents de choisir l'école de leurs enfants. Si théoriquement, ce droit existait déjà , dans la pratique les autorités locales le rendaient illusoire. Les bureaucrates déclaraient que les bons établissements étaient complets, même si ce n'était pas le cas, afin d'imposer leurs choix aux parents. Sitôt libérés de la tutelle administrative, les parents ont donc massivement usé de leur droit de choisir, au profit des établissements réputés pour la qualité de leur enseignement. Le second élément de la loi, plus controversé, a instauré des procédures qui permettent à chaque établissement de rompre avec l'autorité locale d'enseignement pour acquérir un statut autonome (Grant Maintained Status), directement financé à partir de fonds du ministère de l'Education - autrement dit, on "court-circuite" toute la bureaucratie locale. Le changement de statut se fait à l'initiative des parents, soit par deux votes successifs lors des réunions du conseil de direction, à moitié composé de parents d'élèves ; soit, par une pétition d'au moins 20% des parents d'élèves de l'établissement. Si la majorité absolue des parents votants y sont favorables, la demande du nouveau statut est envoyée au Secrétaire d'Etat à l'Education pour décision finale.

Pour inciter les établissements à changer de statut, l'Etat accorde désormais à ceux qui opteraient pour le nouveau statut la part totale de leurs dépenses qui était auparavant impartie à l'autorité locale d'enseignement. Les établissements en autogestion bénéficient ainsi d'une augmentation d'environ 15 à 17% de leurs moyens, ce qui leur permet de se procurer eux-mêmes ces services, sans faire appel à l'autorité locale. D'autre part, les fonds accordés aux établissements autogérés sont calculés à partir d'un montant fixe pour chaque enfant (avec des fonds supplémentaires pour les élèves plus âgés ou ayant des besoins particuliers). Chaque établissement peut donc accroître ses fonds en augmentant le nombre d'élèves admis ; il est même tenu d'accroître ses effectifs au maximum.

L'autre volet de la loi de 1988 concerne le Programme National d'Enseignement (National Curriculum). En effet, si les établissements sont financés sur les deniers publics, il est normal que l'Etat fixe un minimum de conditions au niveau du programme d'enseignement. Le Programme National se compose de dix matières, dont trois fondamentales : l'anglais, les mathématiques et une science. Les sept autres sont la géographie, l'histoire, l'art, la musique (jusqu'à 14 ans), une langue vivante étrangère (dans l'enseignement secondaire), l'éducation physique et la technologie. Ces matières sont en outre accompagnées d'examens réguliers à 7, 11, 14 et 17 ans. Le Programme National est le moyen de montrer au contribuable à quoi sert son argent. Enfin, les enseignants sont désormais évalués à partir de ce qu'ils font réellement ; au lieu de savoir ce qu'ils enseignent, on saura ce que les élèves ont appris.

2 - Résultats de la réforme
Entre l'adoption de l'Education Reform Act en 1988 et juillet 1992, près de 300 établissements ont acquis le statut autogéré et environ 10% de l'ensemble des établissements d'enseignement secondaire avaient déjà soit organisé un vote sur ce sujet, ou se préparaient à le faire. Pourtant, deux facteurs importants ont sérieusement limité l'ardeur des établissements : d'une part, l'opposition parfois violente des autorités locales, d'autre part, l'approche des élections générales.
Les autorités locales n'allaient pas abandonner leurs privilèges sans résistance. Lorsque par exemple la direction de la Small Heath School à Birmingham et les parents ont procédé au vote de "sécession", l'autorité locale les a poursuivis en justice. Les parents d'élèves de l'école, en majorité des immigrés musulmans, ont été bombardés de tracts par cette même autorité. Lorsque finalement la direction et les parents ont voté contre l'autorité locale, celle-ci a une fois de plus essayé d'annuler le vote devant le tribunal.

Une manière de faire peur aux parents consiste à affirmer qu'une fois qu'un établissement se soustrait au contrôle de l'autorité locale, il deviendra plus sélectif, au détriment des enfants du voisinage. Pourtant, rien ne permet de l'affirmer et les faits semblent même indiquer le contraire. Une majorité écrasante d'établissements ont choisi de garder leurs racines locales.

L'autre événement menaçant l'avenir de la réforme était l'approche des élections. Le Parti travailliste avait en effet promis d'abolir le droit de "faire sécession", et même de récupérer les établissements déjà indépendants. Mais dès la réélection du gouvernement conservateur, un grand nombre d'établissements sont sortis de leur attentisme pour se lancer dans la réforme. A la vue de cet engouement, le Parti travailliste a très vite modifié ses plans de resocialisation

Les avantages de l'autonomie
La réforme présente l'avantage de laisser l'établissement qui le souhaite gérer lui-même son budget. Alors que l'autorité locale tend à consommer beaucoup de temps et de ressources, l'autogestion permet de réduire les dépenses administratives au profit de l'enseignement et du matériel. Les services administratifs précédemment assurés par l'autorité locale (formation d'enseignants, inspection, conseil etc.) sont donc maintenant à la charge des établissements autogérés. Mais la contrepartie de cette charge est qu'ils sont libres de choisir leurs propres fournisseurs. Par exemple, la Baverstock School à Birmingham avait réclamé cinq fois la réparation d'un toit, pour un coût estimé à 35 000 livres, que l'autorité locale a finalement rejetée. Après avoir acquis le statut d'autogéré, l'école a immédiatement trouvé une entreprise qui a effectué la réparation pour 1 700 livres ...
Dans son rapport annuel, le Grant Maintained Schools Centre a étudié 41 établissements autogérés. Il en ressort que 88% ont augmenté leur nombre d'élèves, 82% ont consacré davantage aux manuels et à l'équipement, et 72% ont embauché des enseignants supplémentaires. A la Great Barr School de Birmingham, l'un des plus grands collèges d'enseignement secondaire du pays, un semestre d'autogestion a déjà permis une augmentation de 70% des dépenses consacrées à l'enseignement, l'embauche de cinq enseignants supplémentaires, trois assistants spécialisés et des moyens accrus pour la musique.

D'une manière générale, les établissements autogérés sont plus recherchés, à la fois par les parents d'élèves et par les enseignants, qui n'hésitent plus à se déplacer pour échapper à l'emprise des autorités locales d'enseignement. Il est clair que le statut d'autogéré deviendra prépondérant dans le système d'enseignement britannique. Le gouvernement prévoit déjà de faciliter l'accès à l'autogestion aux établissements plus petits, ainsi que des mesures pour contrer la résistance destructrice des autorités locales. De plus, il convient de compléter le dispositif actuel par un mécanisme qui permette l'ouverture de nouveaux établissements. Pour que ce "marché interne" fonctionne, les mauvais établissements doivent céder la place aux écoles qui correspondent vraiment aux préférences des parents d'élèves.

3 - Le système hospitalier
Le National Health Service britannique, le NHS, avant les réformes, ressemblait fortement au système éducatif à la fois par sa structure, son financement et par ses défauts systémiques de plus en plus évidents. Les patients, comme les parents d'élèves, ne pouvaient pas choisir, sauf indirectement aux élections générales. Alors que le NHS est confronté aux mêmes problèmes que d'autres secteurs d'activité nationalisés, le système demeure assez populaire. Comme pour l'éducation, les gens en général conçoivent la santé comme un service "gratuit". C'est ainsi que toute tentative de privatiser ouvertement le secteur hospitalier se heurterait immédiatement à une opposition massive.

Le NHS couvre l'ensemble de la population. Il comporte des médecins généralistes et des hôpitaux. Les 27 000 généralistes traitent en moyenne 1 900 patients chacun par an. Ensuite, les hôpitaux assurent les soins pour lesquels les généralistes ne peuvent pas fournir. Les hôpitaux, administrés par les autorités hospitalières régionales et départementales (Regional and District Health Authorities) emploient les services de 45 000 médecins pour les soins chirurgicaux et les différents traitements. Il faut souligner que le NHS parvient assez bien à contrôler ses coûts : actuellement, 5.7% du PNB sont consacrés à la santé, contre 4.7 % à la fin des années 1970. Le même chiffre est d'environ 9% en France, de 8% en Allemagne et de 13% aux Etats-Unis.
En dépit de cette performance, il était évident à la fin des années 1980 que le système exigeait de sérieuses réformes. En effet, le NHS n'avait, comme toute entreprise d'Etat, aucun souci des besoins du patient, ni de ses préférences. Le personnel délivrait les soins qu'il pensait appropriés, les consultants bénéficiaient de contrats à vie et le tout était contrôlé hiérarchiquement par l'imposition de normes nationales rigides. Mais il y avait plus grave encore : il n'existait aucune notion de responsabilité, ni d'utilisation efficace des ressources. Personne ne connaissait la valeur de quoi que ce soit, et encore moins comment améliorer le rapport qualité-prix. Rien n'incitait donc à limiter les coûts, ni à pénaliser le gaspillage. Le seul contrôle financier était des plafonds budgétaires, mais sans aucune méthode rationnelle de répartition des ressources à l'intérieur du budget. Le système de santé s'est donc dégradé, perdant toute efficacité et toute attention à ses patients.

Concurrence et liberté de choix
Deux sources d'inspiration sont à l'origine de la réforme du système de santé : les idées de l'économiste américain Alain Enthoven, et les principes fondateurs de la réforme du système scolaire. Enthoven proposa d'introduire une séparation entre l'achat et la production de soins, afin de minimiser les coûts et d'améliorer au maximum la qualité. La réforme du système scolaire ensuite, s'appuyait sur le principe de la liberté de choix : pour l'établissement dans sa gestion et pour les consommateurs. Enfin, cette réforme n'est qu'une proposition et laisse toute liberté de décision aux intéressés.

Ainsi, l'autorité hospitalière départementale peut désormais acheter des services (des soins) pour ses patients à plusieurs producteurs concurrents (dans sa zone d'implantation, mais aussi à l'extérieur si nécessaire). Les soins seront en principe fournis par les hôpitaux locaux du NHS, mais ils pourraient aussi venir du secteur privé, ou d'autres hôpitaux publics plus éloignés. Ensuite, l'argent suit le patient : l'autorité hospitalière en fonction de son budget choisit le meilleur service pour ses patients. Elle doit donc connaître parfaitement le prix des prestations, afin d'évaluer l'efficacité relative d'un hôpital donné. Il s'ensuit que ce système présente l'avantage de pousser à la transparence et la minimisation des coûts.

Deuxième élément : à partir d'avril 1991, les hôpitaux publics sont libres d'opter pour le statut de "NHS Trust Hospitals". Ce statut indépendant au sein du système public permet à chaque hôpital de contrôler son propre budget, d'employer son propre personnel à des tarifs négociés au niveau local et de prendre des décisions de manière autonome. Il est libre d'emprunter de l'argent, d'acheter ou de vendre des biens d'équipement et de déterminer l'éventail des soins proposés. Tout comme les établissements scolaires qui optent pour l'indépendance, les hôpitaux qui choisissent de se transformer en "fondations" restent financés par l'Etat.

Leurs administrateurs sont plus libres d'innover et de gérer efficacement la production de soins dont bénéficient les acheteurs, l'autorité hospitalière locale, et donc les patients. La concurrence est désormais de mise.
Le troisième élément de ces "marchés internes" est l'introduction de "budgets décentralisés" (Budgetholders). Cette innovation permet aux cabinets de médecine générale qui traitent plus de 9 000 patients par an d'assurer un certain nombre de soins supplémentaires, à l'intérieur ou à l'extérieur du cabinet et à la place des autorités hospitalières, moyennant une allocation correspondante. Ensuite, ils achètent les services nécessaires de manière concurrentielle, tout comme les autorités hospitalières. Ces médecins généralistes sont alors incités à trouver la meilleure solution à un prix compétitif par l'intermédiaire de contrats avec les hôpitaux locaux.

Puisque les patients sont libres de choisir leur médecin traitant et disposent eux-mêmes des fonds nécessaires, les généralistes ont intérêt à ce que leurs clients soient satisfaits. Où qu'ils aillent, l'argent que coûte le traitement suit les patients, ce qui leur permet d'être plus exigeants qu'avant ; jusque-là , personne n'avait intérêt à rechercher un "producteur" de soins plus efficace. Avant, les coûts n'étaient pas très définis ; maintenant, ils doivent être transparents pour permettre une décision rationnelle. Les gestionnaires comparent les coûts de chaque service par rapport à ceux des hôpitaux concurrents. Cette forme de décentralisation renforce la concurrence en conséquence, ce qui améliore à la fois la qualité et l'efficacité du service de santé.

4 - Résultats de la réforme
Peu de réformes se sont heurtées à une opposition aussi violente que celle du système hospitalier. La profession médicale y voyait une modification importante de l'équilibre des pouvoirs qui allait rendre le personnel médical beaucoup plus responsables de ses décisions. Mais pour le Parti travailliste, la menace était double : si la réforme aboutissait, l'arme politique que constituaient les files d'attente disparaîtrait ; pire, l'introduction de techniques marchandes constitue une menace pour les principes socialistes du NHS.

En dépit de cette résistance massive, la réforme a été mise en oeuvre. En avril 1991, 57 hôpitaux ont demandé le statut indépendant de "Trust Hospital" ; un an plus tard, 99 hôpitaux ont suivi. 153 autres candidatures seront examinées en avril 1993 : si elles sont approuvées, le statut indépendant dominera le secteur et contrôlera plus des deux tiers des hôpitaux publics. Les résultats concrets ne se sont pas fait attendre. Dès la première année de fonctionnement, on a vu une réduction sensible des listes d'attente : entre avril et septembre 1991, les hôpitaux publics indépendants ont traité 6.5 % de patients en plus que l'année précédente.

Quelques résultats concrets :
Le rapport de la direction du NHS de janvier 1992 fait état d'une amélioration considérable sur les six premiers mois : le supplément de patients traités est de 80 000 pour les patients de séjour, 170 000 visites journalières et 1.3 millions de patients venant de l'extérieur. S'ajoutent à cela les performances individuelles des "Trusts" :
- Southend Health Care NHS Trust enregistre une augmentation de 6% du nombre de patients par rapport à l'année précédente. Il a aussi pu rénover ses services d'urgence.
- United Bristol Healthcare NHS Trust a augmenté le nombre de traitements de 5% entre avril et septembre par rapport à la même période de 1991. Le Trust opère un service de bus gratuit entre les hôpitaux de la ville, les parkings et la gare routière. Les visites médicales pour la chirurgie générale et l'urologie sont désormais possibles le samedi.
- Le Freeman Group of Hospitals NHS Trust (Newcastle) vient d'installer le scanner que le budget régional lui refusait depuis 7 ans. Il a également éliminé la file d'attente pour soins chirurgicaux dans la région du Nord.
- Le Royal Free Hospital NHS Trust a réduit de 560 à 13 personnes le nombre de patients attendant depuis plus d'un an des soins chirurgicaux. Le temps d'attente pour les soins orthopédiques non urgents a également été réduit de 25 à 15 semaines. Enfin, il a ouvert un nouvel hôpital de long séjour de 100 lits, financé entièrement par des gains d'efficacité.

L'autre volet de la réforme permet aux médecins généralistes de reprendre les tâches jusque-là assurées par les autorités hospitalières du département, à savoir apprécier les besoins des patients et faire en sorte qu'ils soient satisfaits dans les limites du budget. Une première vague de cabinets a reçu le statut de "détenteur de budget" (fundholding status) en avril 1991. Elle concernait 1 720 médecins et 3.5 millions de patients, soit 7.5 % de la population. La seconde vague a pratiquement doublé ce chiffre, portant à 14% de la population le nombre couvert par ce système. Si les demandes actuelles sont satisfaites, un quart des Britanniques bénéficieront bientôt des avantages du nouveau régime.

Le montant des fonds supplémentaires accordés à chaque cabinet est basé sur la valeur des soins précédemment prescrits, aussi bien que sur une approximation de ses besoins futurs. Les généralistes sont ensuite libres de décider de la répartition de cet argent, en fonction de la demande de leurs patients. Le système de "budgets décentralisés" qui fait appel aux cabinets de médecine générale a déjà contribué à réduire considérablement les files d'attente, et à améliorer la qualité des soins.

Ceci est particulièrement important, car les critiques ont soutenu que le nouveau système conduirait inévitablement à privilégier les économies budgétaires au détriment de la qualité. En réalité, les médecins contrôlent maintenant mieux la qualité, grâce aux contrats détaillés établis avec les hôpitaux locaux concurrents. De plus, la décentralisation des décisions permet aux médecins généralistes d'améliorer l'offre locale de soins : ils évitent à leurs patients de se déplacer, en faisant venir des spécialistes pour effectuer des soins sur place, ce qui écourte encore le temps d'attente.

Les résultats sont donc sensibles. La première étape de la réforme a permis aux professions de santé de choisir pour leurs patients. Pour aller plus loin, il faudra étendre la liberté du choix aux patients eux-mêmes. Ces derniers peuvent déjà choisir leur médecin, mais ils ne sont pas encore en mesure de sélectionner l'hôpital ou les spécialistes, comme le font les patients du secteur privé. Mais les réformes en cours constituent déjà un progrès : elles remplacent la structure hiérarchique par un système concurrentiel (quoique public), où les ressources sont réparties en fonction des préférences du patient, et non d'un plan technocratique.

III - LA CHARTE DU CITOYEN
Les privatisations ont permis à un grand nombre d'entreprises de réintégrer le marché concurrentiel. La technique des marchés internes peut servir à réformer l'éducation et la santé de manière à faire respecter les préférences réelles des contribuables. Cependant, certains services publics ne sont pas encore prêts pour ce genre de refonte. Tout comme le faisaient les services publics aujourd'hui réformés, ils tendent à négliger les consommateurs, la qualité et les coûts de production. Il s'agit donc, dans une troisième phase, d'améliorer ces services publics restants pour qu'ils reflètent mieux le choix du consommateur, sans avoir recours ni à la privatisation, ni à la technique des marchés internes.

C'est ce que tente de faire, en Grande-Bretagne, la Charte du Citoyen (Citizen's Charter) : obliger par la loi le secteur public à faire ce que fait le secteur privé pour des raisons commerciales.

Le principe est simple : on définit d'une part ce que le citoyen a droit d'exiger du service public en échange de ses impôts, et d'autre part les modalités de réparation en cas de non satisfaction ou de litige. Dans le secteur privé, les choses sont moins compliquées : un magasin peut proposer une réduction ou un remboursement à un client mécontent. De leur côté, les consommateurs peuvent changer de magasin. Les services publics, en revanche, n'ont aucune raison de s'en inquiéter, puisqu'ils sont en situation de monopole.

Rendre explicite le "contrat social"
La Charte du Citoyen définit les services publics dans un contrat passé avec le public. Les citoyens paient des impôts et sont en droit d'exiger certaines prestations en échange. Mais il s'agit depuis toujours d'un contrat implicite : il ne contient aucun engagement légal et ne fournit aucun outil pour mesurer la performance du secteur public. Le contribuable est tenu de payer ses impôts, sous peine de sanction ; l'Etat et les collectivités locales ne sont tenus à rien, et ne peuvent être sanctionnés pour avoir manqué à leurs obligations.

L'objectif de la Charte du Citoyen est d'expliciter les termes de ce contrat. Son principe est que chaque service public détermine précisément ses prestations, en fonction des attentes du public. Ensuite, il faut introduire des normes objectives de qualité, ainsi que des mécanismes d'indemnisation à la disposition du public en cas de non satisfaction. Dans la pratique, cette innovation signifie une réévaluation complète des services publics, secteur par secteur. Pour la première fois, les fonctionnaires ont donc été obligés de s'interroger sur leur fonction et leurs objectifs. Chaque service a dû instaurer sa propre procédure de surveillance pour mesurer ses performances. Enfin, chaque service est maintenant équipé d'un dispositif d'indemnisation ou de compensation.

Ces trois principes (objectifs, surveillance, réparation) ont entraîné d'autres réformes. Il appartient désormais au service public de s'informer sur les attentes du public, de faire connaître les mesures prises pour déterminer les besoins et préférences des citoyens, et pour motiver le personnel. Ainsi, l'ensemble du secteur public britannique s'est transformé en une série de contrats explicites entre citoyens et services publics. Certes, les incitations du secteur public ne sont pas celles du secteur privé, et le profit est un concept inconnu dans la comptabilité nationale. Pour s'améliorer, il faut donc que le secteur public encourage ses employés à s'impliquer davantage. On peut alors, par exemple, rémunérer les employés en fonction de leur performance et des objectifs fixés pour leur service. Une telle prime n'aurait rien à voir avec les "bonus" déjà en vigueur et qui sont loin de refléter les mérites de celui qui les reçoit.

Certains critiques ont soulevé le fait que les entreprises privées répondent à la demande des consommateurs parce qu'elles recherchent des profits et craignent la faillite. Le service public, lui, ne connaît ni la carotte, ni le bâton : puisque son financement est toujours plus ou moins assuré, il est clair que motivations ne sont pas les mêmes. Les inventeurs du concept de Charte du Citoyen rétorquent que son objectif est de reproduire jusqu'à un certain point les conditions du marché concurrentiel. Même si l'argent vient toujours des caisses de l'Etat, le choix du consommateur peut désormais influencer leur utilisation. Autrement dit, la Charte du Citoyen n'est pas un substitut à la privatisation, ni à la concurrence. En revanche, les futures privatisations seront certainement plus faciles à réaliser si les services publics se comportent déjà davantage comme des entreprises privées. De même, la Charte vise à encourager les employés du secteur public qui sont souvent des personnes motivées et qualifiées, mais prisonnières d'un système qui ne les incite pas à travailler.

2 - Les différentes chartes
La mise en oeuvre du principe de Charte du Citoyen s'est traduit par l'élaboration d'une trentaine de chartes spécifiques pour les différents services publics. La plupart d'entre elles ont été publiées entre l'automne 1991 et l'été 1992. Elles sont de qualité assez inégale et ne reflètent pas forcément le désir de tenir compte des attentes du consommateur. Il fallait sans doute s'y attendre, puisque chaque département a préparé sa propre charte, sans vraiment chercher à savoir ce que faisaient les autres. En revanche, l'ensemble des chartes seront revues et corrigées chaque année et seront ainsi rendues progressivement plus cohérentes, à mesure que l'expérience permettra d'intégrer de nouvelles informations.

La coordination a été assurée par une cellule gouvernementale, la Citizen's Charter Unit, et un comité de consultants indépendants, le Citizen's Charter Panel. Ces deux organismes ont ensuite été incorporés dans le nouveau Ministère du Service Public et des Sciences. Les chartes provisoires, préparées par chaque département responsable d'un service public, ont été soumises à la fois à la cellule gouvernementale et au comité d'experts, puis modifiées en fonction de suggestions apparues au cours de la discussion. Les deux organes ont passé en revue l'ensemble des chartes et le processus de coordination a permis de les homogénéiser dans une certaine mesure.

Dès le début, on a décidé que chaque service serait "propriétaire" de sa charte : plutôt que d'imposer des objectifs de qualité, il est préférable de laisser chaque service développer et appliquer ses propres idées d'amélioration. Il était alors probable que les normes qui en résulteraient seraient fondées sur une connaissance réelle de chacun de ces services. Cependant, les responsables de la rédaction des différentes chartes ont rapidement découvert qu'elles partageaient un certain nombre de problèmes communs.

Quelques problèmes pratiques se posaient pour tous les secteurs, car il fallait au préalable :
- consulter les consommateurs sur les objectifs à atteindre ;
- disposer de l'information nécessaire pour rédiger la Charte ;
- désigner un responsable du contrôle de la production de services et sa conformité aux désirs des clients ;
- mettre en place un mécanisme de contrôle fiable, dans lequel le public avait aussi confiance, et
- s'assurer que les citoyens pouvaient s'informer facilement et porter plainte.

Une réforme permanente
Au niveau gouvernemental, le Premier ministre John Major organisa une réunion spéciale à propos des chartes. Les secrétaires d'Etat, les hauts fonctionnaires, la cellule gouvernementale et le comité d'experts se réunirent en janvier 1992 pour faire le point et fixer le calendrier. L'ordre du jour demandait à chaque ministre de faire un bref exposé sur les chartes de son ministère, de répondre aux questions et d'annoncer les mesures prévues. Cette démarche incitait chaque membre du gouvernement à réfléchir sur l'importance de son propre secteur, et à en dégager les défauts éventuels. D'autre part, cette exigence d'exprimer clairement les objectifs donne au principe de charte un aspect progressif : pour améliorer sans cesse les performances par rapport à l'année précédente, il faudra revoir chaque fois les normes à la hausse.

Pour souligner la priorité de ces réformes, on a décidé d'organiser un séminaire gouvernemental tous les six mois. Ainsi, le processus de révision et d'évaluation devient un élément fixe du calendrier, ce qui doit inciter les départements à progresser à chaque séminaire. pour montrer leur bonne volonté. Au total, plus de 30 chartes ont été produites au cours de ce processus. Les trois domaines qui préoccupent le plus directement les citoyens, forment l'essentiel du concept de Charte : les transports en commun, la santé et l'école.

Ces trois secteurs correspondent à trois catégories de consommateurs, "les trois P" : Passagers, Patients et Parents. Ce sont donc à eux seuls de juger de l'impact de la Charte du Citoyen sur les services publics, en fonction des résultats obtenus grâce à la charte du Passager, la charte du Patient et la charte des Parents. La technique des marchés internes et la privatisation avaient d'ailleurs déjà modifié ces domaines. Mais le principe de la Charte du Citoyen y a ajouté l'obligation de tenir compte du client, et d'expliciter ses droits. En d'autres termes, la Charte ne se substitue pas aux privatisations, mais elle peut dans certains cas en être le catalyseur. De même, il est clair qu'il sera plus facile de privatiser par exemple British Rail si l'entreprise se fixe d'abord des objectifs précis de qualité et respecte mieux les attentes des passagers.

La Charte du Passager
Il était évident que la Charte du Passager serait la plus difficile à mettre en oeuvre. Les chemins de fer étaient depuis de longues années un secteur sous-capitalisé. Alors que British Rail réalisait des pertes énormes et exigeait constamment de nouvelles subventions, les prix des lignes desservant la banlieue de Londres restaient assez chers. Pourtant, c'est surtout contre les retards et les trains annulés que les usagers se plaignaient. Certains passagers sont même allés jusqu'à poursuivre British Rail en justice.

Grâce à la charte du Passager, British Rail est pour la première fois tenu par des objectifs de qualité en termes de ponctualité et de fiabilité. Pour les services interurbains, la ponctualité implique qu'il ne peut y avoir plus de 10% des trains qui aient plus de 10 minutes de retard. La fiabilité signifie que 99% des trains annoncés doivent circuler. Sur les lignes régionales, les trains effectuant de courtes distances peuvent avoir un retard maximal de 5 minutes. Pour la ligne entre Tilbury et Southend, connue pour son service aléatoire, British Rail a établi des normes plus réalistes : 80% des trains ne peuvent dépasser 5 minutes de retard, et le service doit être assuré à 97%. Si ce sont là des objectifs modestes, ils signifient néanmoins une amélioration considérable pour les passagers, à condition toutefois d'être atteintes.
En cas de non-satisfaction, British Rail s'engage à indemniser les passagers : si, par exemple, la ponctualité est inférieure aux objectifs de plus de 3%, (ou la fiabilité de plus de 1%), les détenteurs d'abonnements annuels auront droit à une réduction de 5% Si aucun des objectifs n'est atteint, ils bénéficieront d'une réduction de 10%. Par ailleurs, tous les passagers pourront prétendre à un bon équivalant à une réduction de 20% pour tout retard supérieur à une heure. Si un passager décide de changer sa date de départ à cause d'un retard ou d'un service annulé, il peut demander un remboursement immédiat. On ne néglige pas non plus le service-clientèle, puisque le temps d'attente maximal aux guichets est désormais de 5 minutes aux heures de pointe, et de 3 minutes aux heures creuses. Les employés doivent porter des badges et les salaires des membres de la direction sont indexés sur leurs performances. Ils s'engagent à consulter les clients, à tenir compte de leurs demandes et à les tenir informés.
La charte du Passager illustre un principe fondamental de la réforme : il ne s'agit pas de faire de promesses ambitieuses mais creuses quant au fond. L'enjeu consiste à fixer des objectifs spécifiques et détaillés qui sont réalisables, et d'assurer une indemnisation si les engagements ne sont pas respectés. Ainsi, les employés de British Rail apprennent à connaître leurs clients avant la privatisation de la société.

La Charte du Patient
La Charte du Patient vise à résoudre les problèmes les plus fréquemment cités par les patients. Grâce à la bonne réputation du National Health Service, cette charte était plus facile à rédiger. En effet, les plaintes les plus communes ne concernent pas le traitement en soi, mais le temps d'attente et le manque d'information. Depuis longtemps, le personnel médical a tendance à penser que la médecine est une affaire d'experts, et que le traitement ne concerne pas vraiment le patient. La charte a donc confirmé et explicité les droits existants, mais en a ajouté trois nouveaux.

D'abord, le patient a le droit d'être renseigné sur la disponibilité des services médicaux locaux, y compris le niveau de qualité et le temps d'attente. Ensuite, on introduit la garantie d'être traité après une attente maximale de 2 ans. Cela semble peut-être beaucoup, mais en réalité la plupart des patients sont traités avant six mois et la grande majorité avant un an. Le troisième de ces "droits" permet au patient d'exiger une suite à toute plainte déposée et de recevoir rapidement une réponse écrite du chef de service.

Quelques mois après la publication de la nouvelle charte, le NHS a commencé à l'améliorer. L'attente maximale a été réduite dans un premier temps à 18 mois pour les consultations spécifiques, avec l'intention d'étendre l'application de cette limite à l'ensemble des soins avant un an et de la réduire à un an pour toute consultation avant la fin de la législature actuelle. Par ailleurs, la Charte établit des normes nationales (National Charter Standards) : il ne s'agit pas là de normes ayant force de loi, mais d'objectifs de qualité pour le NHS. Ainsi, les ambulances d'urgence doivent arriver au plus tard 14 minutes après l'appel en zone urbaine, ou 19 minutes en zone rurale. Le patient a le droit d'être reçu immédiatement aux urgences, d'avoir un rendez-vous fixé à une heure précise en venant de l'extérieur et d'être reçu au plus tard 30 minutes après cette heure. La charte spécifie également le droit du patient à être écouté, et à avoir accès à un maximum de renseignements sur les soins disponibles.

La charte des Parents
Enfin, la charte des Parents se distingue des deux autres parce qu'elle concerne avant tout l'information. Puisque la technique des marchés internes permet depuis 1988 aux parents de choisir l'école pour leurs enfants, la charte sert surtout à rendre leurs choix efficaces. D'autre part, la charte des Parents est différente dans la mesure où elle a nécessité des modifications de la législation. C'est pourquoi la Charte énumérait les nouveaux droits sous réserve de ces amendements législatifs.

En vertu de la charte, tous les parents ont droit à un rapport écrit annuel sur leurs enfants. Celui-ci doit rendre compte des résultats de l'élève dans les matières fondamentales et des résultats des épreuves nationales qui ont lieu à l'âge de 7, 11 et 14 ans. En outre doivent figurer le progrès de l'enfant dans les autres matières, son assiduité et ses prestations par rapport aux autres enfants du même âge. L'inspection des établissements scolaires sera assurée par une autorité indépendante, chargée d'organiser une réunion où les parents pourront s'informer sur l'établissement.

Les rapports de l'Inspection seront publiés, et les parents pourront se procurer un résumé qui fait le bilan des forces et faiblesses de l'établissement. Ce dernier sera tenu d'agir en fonction des observations de l'Inspection et d'informer les parents d'élèves sur les mesures qu'il entend mettre en oeuvre. Les rapports seront à la disposition des futurs élèves, et un résumé des conclusions de l'Inspection doit figurer dans les prospectus de chaque établissement.

En outre, la Charte confirme les droits existants, y compris le droit des parents de choisir un établissement, de siéger à sa direction et d'initier le processus de "sécession" par rapport à l'autorité locale d'enseignement. Elle explicite les démarches pour porter plainte ainsi que les droits des parents en cas de litige avec l'établissement ou avec l'autorité d'enseignement.
L'objectif des diverses chartes est de faire en sorte que le secteur public s'adapte aux demandes des citoyens. Il est important de se rappeler que cette réforme n'en est qu'à ses débuts.

La Charte du Citoyen représente une révolution progressive : chaque année, elle doit mettre la barre un peu plus haut. C'est ainsi qu'elle s'insère entre les privatisations et la technique des marchés internes. Chacune des trois politiques contribue à créer une société où les décisions sont prises non par les autorités, mais dans l'interaction des citoyens en fonction de leurs préférences, exprimées dans leurs choix.

CONCLUSION
Les trois politiques - privatisations, marchés internes, Charte du Citoyen - sont désormais toutes en place. Les résultats des privatisations sont connues dans le monde entier. La technique des marchés internes est jusque-là un processus volontaire, mais deviendra vite habituel et sera probablement codifié ultérieurement. Ses résultats concrets sont également encourageants. La Charte du Citoyen en est encore à ses débuts et les contribuables jugeront son effet à partir des améliorations concrètes qu'ils pourront constater.

Même si les deux dernières réformes ont produit de bons résultats, elles devront suivre le même développement que les privatisations et s'adapter, se modifier et s'étendre à mesure que l'expérience avance. Plus précisément, les "mauvais" services publics devront tirer partie des innovations réussies.

Cependant, le véritable enjeu est le changement culturel. Les citoyens britanniques se sentent de plus en plus des consommateurs de services publics ; ils ne sont plus uniquement des contribuables, mais des clients.
Au début des réformes, certains ont prétendu que le citoyen moyen ne disposait pas de l'information nécessaire pour "consommer" des services de santé ou d'éducation, et que seule une minorité bien informée serait capable de profiter d'un meilleur service public.

Cette critique témoigne d'une incompréhension fondamentale du fonctionnement d'un marché libre. Certes, il n'y a qu'une minorité de personnes informées dans un grand nombre de domaines économiques; mais ce sont elles qui améliorent les produits dont profite l'ensemble de la population. Les clients critiques sont sans doute minoritaires, mais ce sont eux qui obligent les producteurs à améliorer la qualité de leurs produits, et informent le reste du public. En général, l'expérience des experts conduit les comportements des autres. Le même principe s'applique aux services publics.

Ce sont en effet les parents bien informés qui par leurs choix (positifs ou négatifs) forgent la bonne (ou mauvaise) réputation d'un établissement scolaire, par exemple.

Ces trois politiques révolutionnent donc à la fois les attitudes des citoyens et le rôle de l'Etat. Parallèlement, les valeurs démocratiques triomphent à travers le monde. Progressivement, les citoyens deviennent plus exigeants vis-à-vis de leurs gouvernements et demandent d'être respectés dans leurs choix. En réduisant le pouvoir de l'Etat, la "révolution britannique" participe à ce grand mouvement pour la liberté de l'individu.


   
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